ВЕРХОВНЫЙ СУД РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
от 19 ноября 2018 г. N 51-АПГ18-19
Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации в составе
председательствующего Хаменкова В.Б.,
судей Калининой Л.А. и Корчашкиной Т.Е.
рассмотрела в открытом судебном заседании административное дело по апелляционной жалобе Новоалтайского городского Собрания депутатов Алтайского края на решение Алтайского краевого суда от 4 июля 2018 года о частичном удовлетворении административного искового заявления первого заместителя прокурора Алтайского края о признании недействующими отдельных пунктов Положения о порядке установления, выплаты и увеличения пенсии за выслугу лет лицам, замещавшим должности муниципальной службы города Новоалтайска, доплаты к пенсии лицам, замещавшим выборные муниципальные должности города Новоалтайска, утвержденного решением Новоалтайского городского Собрания депутатов от 18 апреля 2017 N 26.
Заслушав доклад судьи Верховного Суда Российской Федерации Калининой Л.А., заключение прокурора Генеральной прокуратуры Российской Федерации Коробкова Е.И., полагавшего решение суда законным и обоснованным и поэтому не подлежащим отмене, Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации
решением Новоалтайского городского Собрания депутатов от 18 апреля 2017 года N 26 утверждено Положение о порядке установления, выплаты и увеличения пенсии за выслугу лет лицам, замещавшим должности муниципальной службы города Новоалтайска, доплаты к пенсии лицам, замещавшим выборные муниципальные должности города Новоалтайска.
Первый заместитель прокурора Алтайского края обратился в суд с административным исковым заявлением, с учетом уточненных требований просил признать недействующими абзац первый пункта 1 Положения в той мере, в какой он не распространяет действие Положения на лиц, работающих по трудовому договору, заключивших договор гражданско-правового характера и не замещающих государственные и муниципальные должности на постоянной основе, должности гражданской и муниципальной службы; абзац первый пункта 2, пункт 7 в той мере, в какой ограничивает право лиц, работающих по трудовому договору, заключивших договор гражданско-правового характера и не замещающих государственные и муниципальные должности на постоянной основе, должности гражданской и муниципальной службы, на получение пенсии за выслугу лет; пункт 8 в части слова "неработающим"; подпункты 18.1 и 18.2 в части слов "пенсии за выслугу лет"; подпункты 20.1 и 20.2 в части слов "пенсии за выслугу лет", ссылаясь на противоречие положениям Федерального закона от 15 декабря 2001 года N 166-ФЗ "О государственном пенсионном обеспечении в Российской Федерации", в редакции от 23 мая 2016 года N 143-ФЗ, Федерального закона от 2 марта 2007 года N 25-ФЗ "О муниципальной службе в Российской Федерации", Закона Алтайского края от 28 октября 2005 года N 78-ЗС "О государственной гражданской службе Алтайского края", Закона Алтайского края от 7 декабря 2007 года N 134-ЗС "О муниципальной службе в Алтайском крае", регулирующим правовые основы назначения пенсии за выслугу лет для муниципальных служащих, а также предписаниям Уголовно-исполнительного кодекса Российской Федерации, гарантирующим осужденным к лишению свободы право на пенсионное обеспечение, включая пенсии за выслугу лет.
Решением Алтайского краевого суда от 4 июля 2018 года административное исковое заявление первого заместителя прокурора Алтайского края удовлетворено частично.
Признаны не действующими со дня вступления решения суда в законную силу абзац первый пункта 1, пункт 7 в той мере, в какой данные нормы с учетом содержащегося в абзаце пятом пункта 1 термина "неработающее лицо" не допускают назначение и выплату пенсии за выслугу лет лицам, работающим по трудовому договору, заключившим договор гражданско-правового характера и не замещающим государственные и муниципальные должности на постоянной основе, должности гражданской и муниципальной службы; абзац первый пункта 2 в той мере, в какой размер пенсии за выслугу лет муниципальным служащим установлен без учета стажа муниципальной службы и среднемесячного денежного содержания; пункт 8 в части слова "неработающим", подпункты 18.1, 18.2 в части слов "пенсии за выслугу лет"; подпункт 20.1 в части слов "пенсии за выслугу лет"; подпункт 20.2 в части слов "пенсии за выслугу лет" Положения о порядке установления, выплаты и увеличения пенсии за выслугу лет лицам, замещавшим должности муниципальной службы города Новоалтайска, доплаты к пенсии лицам, замещавшим выборные муниципальные должности города Новоалтайска, утвержденного решением Новоалтайского городского Собрания депутатов Алтайского края от 18 апреля 2017 года N 26.
В апелляционной жалобе Новоалтайское городское Собрание депутатов Алтайского края просит данное решение суда первой инстанции отменить, как постановленное с нарушением норм материального права, настаивая на том, что правовое регулирование дополнительного пенсионного обеспечения муниципальных служащих, осуществляемого за счет средств местного бюджета, отнесено к компетенции органов местного самоуправления. Федеральным законодательством установлены границы, в пределах которых органы местного самоуправления в соответствии с законодательством субъекта Российской Федерации определяют уровень дополнительного пенсионного обеспечения за выслугу лет для муниципальных служащих своего муниципального образования. Поскольку финансирование пенсии за выслугу лет муниципальных служащих осуществляется за счет собственных доходов соответствующих муниципальных образований, то они с учетом бюджетных возможностей вправе вводить и изменять порядок и условия выплаты такой пенсии муниципальным служащим как в отношении вновь, так и ранее назначенных пенсий. Поскольку пенсии за выслугу лет муниципальным служащим выплачиваются дополнительно к установленным этим лицам в рамках системы обязательного пенсионного страхования трудовым пенсиям, то само по себе изменение органами местного самоуправления правил исчисления таких пенсий и их размера не может рассматриваться как нарушающее право на пенсионное обеспечение и ухудшающее положение муниципальных служащих. Установление пенсии за выслугу лет муниципальным служащим в размере фиксированной выплаты к страховой пенсии по старости осуществлено в рамках полномочий органа местного самоуправления. Оспариваемые абзац первый пункта 1, пункт 7 Положения с учетом содержащегося в абзаце пятом пункта 1 термина "неработающее лицо" не допускают лицам, указанным в этих пунктах, назначение и выплату пенсии за выслугу лет, что обусловлено дефицитом бюджета. Кроме того, действующее законодательство не содержит запрет на приостановление выплаты пенсии за выслугу лет в случае заключения получателем пенсии трудового договора и (или) договора гражданско-правового характера. Приостановление выплаты пенсии за выслугу лет в период отбывания получателем пенсии за выслугу лет наказания в местах лишения свободы и возобновление при предоставлении им документа, подтверждающего факт окончания отбывания срока наказания, предусмотренные подпунктами 18.1, 18.2, 20.1 Положения, также не противоречат законодательству, поскольку лица, отбывающие наказание в местах лишения свободы, находятся на полном государственном обеспечении и в дополнительных мерах социальной поддержки, оказываемой за счет средств местного бюджета, не нуждаются. Отсутствие нарушения конституционных прав таких лиц выражается в возобновлении выплаты за выслугу лет по истечении срока отбывания наказания в местах лишения свободы.
Относительно доводов, изложенных в апелляционной жалобе, прокурором представлены возражения.
Лица, участвующие в деле, о времени и месте рассмотрения жалобы в апелляционном порядке извещены своевременно и в надлежащей форме.
Изучив материалы административного дела, обсудив доводы апелляционной жалобы, Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации полагает решение суда первой инстанции не подлежащим отмене.
Доводы апелляционной жалобы не могут повлиять на отмену решения, все они судом проверялись, им дана надлежащая судебная оценка, что нашло обстоятельное и мотивированное отражение в обжалуемом решении.
Согласно пункту 4 статьи 7 Федерального закона от 15 декабря 2001 года N 166-ФЗ "О государственном пенсионном обеспечении в Российской Федерации", в редакции от 23 мая 2016 года N 143-ФЗ, условия предоставления права на пенсию государственным гражданским служащим субъектов Российской Федерации и муниципальным служащим за счет средств бюджетов субъектов Российской Федерации и средств местных бюджетов определяются законами и иными нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации и актами органов местного самоуправления. При этом государственные гражданские служащие субъектов Российской Федерации, муниципальные служащие имеют право на пенсию за выслугу лет, устанавливаемую к страховой пенсии по старости (инвалидности), назначенной в соответствии с Федеральным законом "О страховых пенсиях" либо досрочно назначенной на основании Закона Российской Федерации от 19 апреля 1991 года N 1032-I "О занятости населения в Российской Федерации" при наличии стажа государственной гражданской службы, стажа муниципальной службы, минимальная продолжительность которых для назначения пенсии за выслугу лет в соответствующем году определяется согласно приложению к данному федеральному закону. Установление условий предоставления права на пенсию муниципальным служащим за счет средств субъектов Российской Федерации и средств органов местного самоуправления отнесено к компетенции субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления.
В силу статьи 42 Федерального закона от 6 октября 2003 года N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" правовое регулирование муниципальной службы, включая требования к муниципальным должностям муниципальной службы, определение статуса муниципального служащего, условия и порядок прохождения муниципальной службы, осуществляется федеральным законом, а также принимаемыми в соответствии с ним законами субъектов Российской Федерации и уставами муниципальных образований.
Как следует из части 2 статьи 24 Федерального закона от 2 марта 2007 года N 25-ФЗ "О муниципальной службе в Российской Федерации", определение размера государственной пенсии муниципального служащего осуществляется в соответствии с установленным законом субъекта Российской Федерации соотношением должностей муниципальной службы и должностей государственной гражданской службы субъекта Российской Федерации. Максимальный размер государственной пенсии муниципального служащего не может превышать максимальный размер государственной пенсии государственного гражданского служащего субъекта Российской Федерации по соответствующей должности государственной гражданской службы субъекта Российской Федерации.
Исходя из анализа действующего законодательства суд первой инстанции, признавая недействующим абзац первый пункта 2, правомерно сделал вывод о том, что осуществление органами местного самоуправления полномочий по утверждению порядка назначения пенсии за выслугу лет для муниципальных служащих не произвольно, пенсия за выслугу лет муниципальным служащим это государственное пенсионное обеспечение, при назначении которого обязательным условием является наличие определенного стажа, в данном случае в муниципальном образовании. Эти выплаты осуществляются одновременно с выплатой страховой части трудовой пенсии, тем самым юридическая природа пенсии за выслугу лет для муниципальных служащих аналогична пенсии за выслугу лет для государственных служащих. Следовательно правила назначения пенсии за выслугу лет должны быть аналогичными правилам назначения пенсии за выслугу лет для государственных служащих субъекта Российской Федерации, а именно ее размер должен исчисляться индивидуально, с учетом должности муниципальной службы, денежного содержания муниципального служащего, продолжительности стажа муниципальной службы.
Поскольку в Положении эти объективные требования не соблюдены, суд обоснованно пришел к выводу о противоречии оспариваемого пункта законодательству, имеющему большую юридическую силу.
С учетом содержащегося в пункте 1 Положения понятия "неработающее лицо" согласно пункту 7, подпункту 18.1 Положения приостанавливается выплата пенсии за выслугу лет работающим пенсионерам по трудовому договору или договору гражданско-правового характера, на вознаграждение по которому начисляются страховые взносы в Пенсионный фонд Российской Федерации, а подпунктом 20.1 в качестве условия возобновления выплаты пенсии за выслугу лет предусмотрено предоставление трудовой книжки и (или) соглашения о расторжении договора гражданско-правового характера.
Сопоставительный анализ оспариваемых положений в их взаимосвязи с нормами пункта 3 статьи 7 Федерального закона "О государственном пенсионном обеспечении в Российской Федерации", части 11 статьи 17 Закона Алтайского края от 28 октября 2005 года N 78-ЗС "О государственной гражданской службе Алтайского края", части 4 статьи 9 Закона Алтайского края от 7 декабря 2007 года N 134-ЗС "О муниципальной службе в Алтайском крае" дает основания полагать, что законодатель не допускает одновременное получение пенсии за выслугу лет и денежного содержания по должности государственной (муниципальной) службы, государственных и муниципальных должностей.
Что же касается ограничений выплаты пенсии за выслугу лет в связи с работой по трудовому договору и (или) договору гражданско-правового характера, по которому производится отчисление страховых взносов, то федеральное и региональное законодательство, регулирующее вопросы пенсионного обеспечения государственных гражданских служащих и муниципальных служащих, не содержит.
Следовательно, устанавливая в муниципальном правовом акте положение о недопустимости одновременного получения пенсии за выслугу лет и вознаграждения по трудовому договору, орган местного самоуправления вправе был распространить данное положение только на лиц, заключивших трудовой договор (контракт) в связи с замещением должностей государственной и муниципальной службы, государственных и муниципальных служащих. Поэтому признание недействующими абзаца первого пункта 1, пункта 7, подпунктов 18.1 и 20.1 в части слов "пенсии за выслугу лет" Положения является верным.
С учетом приведенного выше Судебная коллегия соглашается с выводами суда о признании недействующим пункта 8 Положения в части слова "неработающим".
Как видно из содержания пункта 8 Положения, неработающим лицам, имеющим одновременно право на пенсию за выслугу лет, устанавливаемую в соответствии с законодательством субъекта Российской Федерации или актами органов местного самоуправления в связи с замещением государственных должностей субъектов Российской Федерации или муниципальных должностей либо в связи с прохождением государственной гражданской службы субъектов Российской Федерации или муниципальной службы, а также на пенсию за выслугу лет, назначаемую и финансируемую за счет средств федерального бюджета в соответствии с федеральными законами, нормативными правовыми актами Российской Федерации, назначается пенсия за выслугу лет в соответствии с данным Положением или одна из указанных выплат по их выбору.
Суд, проанализировав названные выше пункт 3 статьи 7 Федерального закона "О государственном пенсионном обеспечении в Российской Федерации", часть 11 статьи 17 Закона Алтайского края от 28 октября 2005 года N 78-ЗС "О государственной гражданской службе Алтайского края", часть 4 статьи 9 Закона Алтайского края от 7 декабря 2007 года N 134-ЗС "О муниципальной службе в Алтайском крае", пришел к верному выводу о том, что оспариваемый пункт не может устанавливать ограничения для лиц, имеющих одновременно право на пенсию за выслугу лет в связи с наличием стажа муниципальной службы, замещения муниципальных должностей и работающих по трудовому договору или договору гражданско-правового характера. На лиц, не имеющих права на получение пенсии за выслугу лет в связи с занятием должностей государственной и муниципальной службы, государственных и муниципальных должностей, действие пункта 8 Положения не распространяется.
Нельзя не согласиться с суждениями суда первой инстанции о признании противоречащими федеральному законодательству подпункта 18.2 и подпункта 20.2 Положения, предусматривающих в качестве условия приостановления выплаты пенсии за выслугу лет нахождение получателя пенсии в местах лишения свободы и возобновление выплаты пенсии в случае предоставления документа, подтверждающего факт окончания отбывания срока наказания в местах лишения свободы.
Суд в этой части решения, руководствуясь позицией Конституционного Суда Российской Федерации, изложенной в постановлении от 16 октября 1995 года N 11-П, частью 7 статьи 12, части 2 статьи 98 Уголовно-исполнительного кодекса Российской Федерации, справедливо указал, что обязанность по выплате пенсии за выслугу лет не может быть поставлена в зависимость от того, отбывают ли ее получатели по приговору суда наказание в виде лишения свободы, поскольку права гражданина в области пенсионного обеспечения производны от его трудовой или иной общественно полезной деятельности; пенсии по старости, за выслугу лет и другие пенсии, назначаемые в связи с трудовой или иной общественно полезной деятельностью, заработаны, заслужены предшествующим трудом, военной службой, выполнением других значимых для общества обязанностей, что предопределяет содержание и характер обязанностей государства по отношению к тем гражданам, которые приобрели право на получение таких пенсий.
Таким образом, выводы суда о несоответствии оспариваемых положений по основаниям, изложенным в административном исковом заявлении прокурора, согласуются с нормами материального права регулирующими спорное правоотношение.
Исходя из изложенного, принимая во внимание, что доводов, влекущих безусловную отмену решения суда первой инстанции, в апелляционной жалобе не приводится, Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации, руководствуясь статьями 307 - 311 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации,
решение Алтайского краевого суда от 4 июля 2018 года оставить без изменения, апелляционную жалобу Новоалтайского городского Собрания депутатов Алтайского края - без удовлетворения.
------------------------------------------------------------------