ВЕРХОВНЫЙ СУД РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
от 18 апреля 2018 г. N 36-АПГ18-2
Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации в составе:
председательствующего Хаменкова В.Б.,
судей Горчаковой Е.В. и Зинченко И.Н.
рассмотрела в открытом судебном заседании административное дело по административному исковому заявлению общества с ограниченной ответственностью "Спецпроект" к Администрации Смоленской области о признании недействующим постановления Администрации Смоленской области от 18 августа 2017 г. N 541 "Об утверждении перечня остановочных пунктов, расположенных в границах Смоленской области, которые разрешается использовать в качестве начальных остановочных пунктов и (или) конечных остановочных пунктов по межрегиональным маршрутам регулярных перевозок пассажиров и багажа автомобильным транспортом в зависимости от направления регулярных перевозок и пути подъезда к данным остановочным пунктам" по апелляционной жалобе Администрации Смоленской области и апелляционному представлению прокурора на решение Смоленского областного суда от 20 декабря 2017 г., которым заявленные требования удовлетворены.
Заслушав доклад судьи Верховного Суда Российской Федерации Горчаковой Е.В., объяснения представителя Администрации Смоленской области Орбидана В.А., возражения представителя общества с ограниченной ответственностью "Спецпроект" (далее - ООО "Спецпроект") Мозгового А.В., заключение прокурора Генеральной прокуратуры Российской Федерации Гончаровой Н.Ю., Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации
постановление Администрации от 18 августа 2017 г. N 541 "Об утверждении перечня остановочных пунктов, расположенных в границах Смоленской области, которые разрешается использовать в качестве начальных остановочных пунктов и (или) конечных остановочных пунктов по межрегиональным маршрутам регулярных перевозок пассажиров и багажа автомобильным транспортом в зависимости от направления регулярных перевозок и пути подъезда к данным остановочным пунктам" (далее - Постановление N 541, Перечень остановочных пунктов) опубликовано 24 августа 2017 г. на официальном интернет-портале правовой информации www.pravo.gov.ru.
Утвержденным Перечнем в качестве остановочного пункта в границах Смоленской области, который разрешается использовать в качестве начального и (или) конечного остановочного пункта по межрегиональным маршрутам регулярных перевозок пассажиров и багажа автомобильным транспортом (далее - остановочный пункт) указан Автовокзал "город Смоленск", расположенный в г. Смоленске по ул. Кашена, д. 13 (пункт 1), а также названы пять остановочных пунктов, расположенных в трех муниципальных образованиях Смоленской области (пункты 2 - 6), пути подъезда к остановочным пунктам и направление регулярных перевозок.
ООО "Спецпроект", являющееся владельцем автостанции по адресу: г. Смоленск, ул. Кашена, д. 15-Б, внесенной Министерством транспорта Российской Федерации в единый реестр остановочных пунктов по межрегиональным маршрутам регулярных перевозок и предназначенной для использования в качестве начального и конечного остановочного пункта при осуществлении междугородных автобусных перевозок, обратилось в суд с административным иском о признании недействующим названного регионального нормативного правового акта.
В обоснование требований административный истец указал, что Постановление N 541, включившее в перечень остановочных пунктов в качестве единственного начального и конечного остановочного пункта в г. Смоленске автовокзал "город Смоленск", который эксплуатирует принадлежащее Смоленской области ПАО "Смолоблпассажиртранс", не соответствует части 13 статьи 4 Федерального закона от 13 июля 2015 г. N 220-ФЗ "Об организации регулярных перевозок пассажиров и багажа автомобильным транспортом и городским наземным электрическим транспортом в Российской Федерации и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации" (далее - Федеральный закон N 220-ФЗ), поскольку не преследует единственной цели, допускающей возможность принятия такого нормативного правового акта, - снижение загрузки улиц и автомобильных дорог, и фактически исключил конкуренцию со стороны ООО "Спецпроект", что противоречит положениям статьи 15 Федерального закона от 26 июля 2006 г. N 135-ФЗ "О защите конкуренции".
Решением Смоленского областного суда от 20 декабря 2017 г. заявленные требования удовлетворены, Постановление N 541 признано недействующим со дня вступления решения суда в законную силу.
В апелляционной жалобе Администрации Смоленской области, апелляционном представлении участвующего в деле прокурора ставится вопрос об отмене судебного акта, как незаконного и необоснованного, и принятии нового решения об отказе в удовлетворении административного искового заявления.
Относительно апелляционной жалобы и апелляционного представления административным истцом поданы возражения о несостоятельности указанных в них доводов и законности судебного акта.
Изучив материалы дела, проверив доводы апелляционных жалобы и представления, возражения на них, Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации считает решение суда законным и обоснованным.
Удовлетворяя административное исковое заявление, суд первой инстанции пришел к верному выводу о несоответствии Постановления N 541 предписаниям части 13 статьи 4 Федерального закона N 220-ФЗ и статьи 15 Федерального закона от 26 июля 2006 г. N 135-ФЗ "О защите конкуренции" (далее - Федеральный закон N 135-ФЗ).
При этом суд обоснованно исходил из того, что отношения по организации регулярных перевозок пассажиров и багажа автомобильным транспортом и городским наземным электрическим транспортом, в том числе отношения, связанные с установлением, изменением, отменой маршрутов регулярных перевозок, допуском юридических лиц и индивидуальных предпринимателей к осуществлению регулярных перевозок, использованием для осуществления регулярных перевозок объектов транспортной инфраструктуры, а также с организацией контроля за осуществлением регулярных перевозок регулирует Федеральный закон N 220-ФЗ.
Согласно части 1 статьи 2 поименованного Федерального закона законодательство Российской Федерации в области организации регулярных перевозок состоит из Гражданского кодекса Российской Федерации, Федерального закона N 220-ФЗ, других федеральных законов, регулирующих отношения по организации регулярных перевозок, и принимаемых в соответствии с ними иных нормативных правовых актов Российской Федерации.
Субъекты Российской Федерации вправе регулировать отношения по организации регулярных перевозок, не урегулированные федеральными нормативными правовыми актами (часть 2 названной статьи).
Установление, изменение межрегионального маршрута регулярных перевозок - компетенция уполномоченного федерального органа исполнительной власти по предложению юридического лица, индивидуального предпринимателя или уполномоченного участника договора простого товарищества, имеющих намерение осуществлять регулярные перевозки или осуществляющих регулярные перевозки по данному маршруту (часть 1 статьи 4 Федерального закона N 220-ФЗ).
Наименование межрегионального маршрута регулярных перевозок в виде наименований населенных пунктов, в границах которых расположены начальный остановочный пункт и конечный остановочный пункт по данному маршруту, места нахождения остановочных пунктов, а в случае, если эти остановочные пункты расположены на территориях автовокзалов, автостанций, наименования и места расположения соответствующих автовокзалов, автостанций относятся к сведениям, подлежащим указанию в заявлении об установлении межрегионального маршрута регулярных перевозок (пункты 3 и 5 части 1 статьи 5 поименованного закона).
Перечисленные сведения в силу прямого предписания пункта 3 части 1 статьи 26 и пункта 5 части 4 статьи 27 Федерального закона N 220-ФЗ должны быть включены в реестры маршрутов регулярных перевозок и содержаться в свидетельстве об осуществлении перевозок по маршруту регулярных перевозок.
Согласно статье 30 этого же Закона остановочные пункты по межрегиональному маршруту регулярных перевозок должны быть расположены на территориях автовокзалов или автостанций, зарегистрированы в реестре остановочных пунктов по межрегиональным маршрутам регулярных перевозок. Использование иных остановочных пунктов допускается в случае, если это предусмотрено нормативным правовым актом субъекта Российской Федерации, на территории которого расположены эти остановочные пункты. Посадка и высадка пассажиров по названному маршруту в иных местах наряду с остановочными пунктами, которые включены в состав данного маршрута, запрещаются (части 1 - 3).
По смыслу приведенных законоположений решение вопросов, касающихся межрегиональных маршрутов регулярных перевозок, является прерогативой уполномоченных федеральных органов, что остановочные пункты должны располагаться преимущественно на территориях автовокзалов или автостанций, отнесенных к объектам транспортной инфраструктуры, включающим в себя комплексы зданий, сооружений, которые размещены на специально отведенных территориях, предназначены для оказания услуг пассажирам и перевозчикам при осуществлении регулярных перевозок и оборудование которых соответствует установленным требованиям (пункт 8 части 1 статьи 3 Федерального закона N 220-ФЗ).
Вместе с тем федеральный законодатель предусмотрел право субъекта Российской Федерации осуществлять в названной сфере общественных отношений правовое регулирование при соблюдении требований, установленных частью 13 статьи 4 Федерального закона N 220-ФЗ.
Так, в целях снижения загрузки улиц и автомобильных дорог нормативным правовым актом субъекта Российской Федерации допускается установление в его границах остановочных пунктов (в том числе расположенных на территориях автовокзалов или автостанций), которые разрешается использовать в качестве начальных остановочных пунктов и (или) конечных остановочных пунктов по межрегиональным маршрутам регулярных перевозок в зависимости от направления регулярных перевозок и пути подъезда к данным остановочным пунктам, и которые должны располагаться, если это возможно, вблизи мест пересечения подъездных автомобильных дорог с границами поселений, в которых расположены эти остановочные пункты, а для субъектов Российской Федерации - городов федерального значения Москвы, Санкт-Петербурга и Севастополя - с границами данных городов (редакция, действующая на момент рассмотрения административного дела).
Если включенные в состав межрегионального маршрута регулярных перевозок автовокзал, автостанция или пути подъезда к ним не соответствуют требованиям такого нормативного правового акта субъекта Российской Федерации, лица, осуществляющие регулярные перевозки по данному маршруту, обязаны представить заявление об изменении данного маршрута в целях приведения его в соответствие с этими требованиями в уполномоченный федеральный орган исполнительной власти (часть 15 статьи 4 этого же Закона).
Исходя из системного анализа названных законоположений, Судебная коллегия считает правильным заключение суда первой инстанции о недопустимости произвольного принятия субъектом Российской Федерации нормативного правового акта об установлении в его границах начальных и (или) конечных остановочных пунктов по межрегиональным маршрутам регулярных перевозок, что принятие такого акта правомерно только в случае необходимости снижения загрузки улиц и автомобильных дорог, поскольку последствием принятия такого акта может быть исключение зарегистрированных в федеральном реестре остановочных пунктов из состава межрегиональных маршрутов.
Суд первой инстанции, установив, что в Перечень остановочных пунктов не включены зарегистрированные в федеральном реестре автостанция ООО "Спецпроект" (г. Смоленск), остановочный пункт г. Ярцево, расположенный в Смоленской области, г. Ярцево, ул. Автозаводская, 37 (регистрационный N 67086), автостанция "пгт Холм-Жирковский", расположенная в пгт Холм-Жирковский, ул. Московская, 9 (регистрационный N 67014), а административный ответчик не представил допустимых и относимых доказательств, подтверждающих необходимость снижения загрузки улиц и автомобильных дорог, используемых на зарегистрированных в федеральном реестре межрегиональных маршрутах, правомерно усмотрел несоответствие Постановления N 541 положениям Федерального закона N 220-ФЗ.
Утверждение административного ответчика о том, что в Перечень вошли только те остановочные пункты, которые позволяют снизить загрузку улиц и автомобильных дорог, а также ссылка на имевшую загруженность пересечения ул. Кашена и ул. Дзержинского в г. Смоленске, обоснованно признано несостоятельным, поскольку является немотивированным, анализом показателей, свидетельствующих о загруженности улиц и автомобильных дорог, не подтверждено, следовательно, как верно указал суд первой инстанции, представленная административным ответчиком информация является недостаточной и непроверяемой.
С учетом изложенного, а также принимая во внимание, что административный ответчик не представил доказательств правомерности включения в Перечень остановочных пунктов именно автовокзала "город Смоленск", несмотря на то, что автостанция ООО "Спецпроект" находится на этой же улице, так же как и автовокзал федеральным законодательством признается объектом транспортной инфраструктуры, Судебная коллегия считает правильным вывод суда о противоречии оспариваемого регионального нормативного правового акта предписаниям Федерального закона N 135-ФЗ.
В силу пункта 2 части 1 статьи 15 названного Закона органам государственной власти субъектов Российской Федерации наряду с другими перечисленными в нем органами запрещается принимать акты и (или) осуществлять действия (бездействие), которые приводят или могут привести к недопущению, ограничению, устранению конкуренции, за исключением предусмотренных федеральными законами случаев принятия актов и (или) осуществления таких действий (бездействия). В частности, запрещается необоснованное препятствование осуществлению деятельности хозяйствующими субъектами.
Оспариваемое ООО "Спецпроект" Постановление N 541 исключает для него возможность использовать принадлежащую ему автостанцию в качестве остановочного пункта по межрегиональным маршрутам, так как в силу прямого указания федерального законодателя данный остановочный пункт подлежит исключению из межрегиональных маршрутов регулярных перевозок.
При таком положении суд пришел к верному заключению об ограничении оспариваемым нормативным правовым актом прав и законных интересов административного истца в коммерческой деятельности, поскольку влечет недопущение и устранение конкуренции со стороны ООО "Спецпроект" на рынке услуг по межрегиональному маршруту.
Ссылка в апелляционном представлении на отличие автовокзала и автостанции возможностью отправления разного количества людей в сутки (пункт 2 Правил перевозок пассажиров и багажа автомобильным транспортом и городским наземным электрическим транспортом, утвержденных Постановлением Правительства Российской Федерации от 14 февраля 2009 г. N 112), не опровергает позицию суда, так как административным истцом фактические сведения по указанному показателю не приводились и не сопоставлялись.
Таким образом, суд первой инстанции законно удовлетворил заявленные требования.
Доводы апелляционных жалобы и представления основаны на ошибочном толковании норм материального права, не содержат доказательств, опровергающих выводы суда первой инстанции, и не могут повлечь отмену обжалуемого судебного акта.
Утверждение, что Федеральный закон N 220-ФЗ не содержит каких-либо ограничений для реализации субъектами Российской Федерации полномочий по принятию нормативного правового акта, предусмотренного частью 13 статьи 4 названного закона, несостоятельно в силу противоречия содержанию указанной правовой нормы и федеральному правовому регулированию.
Отсутствие предписаний о порядке принятия нормативного правового акта, предусмотренного частью 13 статьи 4 поименованного Закона, не предоставляет право субъекту Российской Федерации принимать такой нормативный правовой акта произвольно при отсутствии необходимости снижения загрузки улиц и автомобильных дорог, поскольку достижение такой цели федеральным законодателем предусмотрено в качестве обязательного условия регионального нормотворчества в сфере организации регулярных перевозок по межрегиональным маршрутам регулярных перевозок.
То обстоятельство, что законодатель в приведенной федеральной норме не указал показатели, характеризующие критерии снижения загрузки улиц и автомобильных дорог, относящиеся к техническим терминам, также не свидетельствует о возможности игнорировать установленное требование, поскольку этот вопрос не является предметом регулирования Федерального закона N 220-ФЗ.
Довод апелляционной жалобы об отсутствии регистрации в федеральном Реестре остановочных пунктов по межрегиональным маршрутам регулярных перевозок автостанции, владельцем которой является ООО "Спецпроект", в период разработки проекта Постановления N 541 не имеет правового значения для правильного разрешения настоящего административного дела, поскольку на дату его принятия названный остановочный пункт был зарегистрирован.
Вопреки доводам апелляционной жалобы, суд в постановленном решении не обсуждал вопрос о целесообразности принятия оспариваемого нормативного акта Администрацией Смоленской области, а лишь указал, что административный ответчик не обосновал принятие оспариваемого нормативного акта для достижения цели снижения загруженности улиц и автомобильных дорог, установленной федеральным законодателем в качестве обязательного условия принятия Перечня остановочных пунктов.
Суд первой инстанции, установив несоблюдение названного условия при принятии оспариваемого регионального нормативного правового акта, правомерно признал Постановление N 541 недействующим полностью.
Иные доводы апелляционных жалобы и представления аналогичны позиции административного ответчика в суде первой инстанции, которой дана надлежащая правовая оценка, аргументированно изложенная в обжалуемом судебном акте, не согласиться с которой у Судебной коллегии по административным делам оснований не имеется.
С учетом изложенного Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации, руководствуясь статьей 309 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации,
решение Смоленского областного суда от 20 декабря 2017 г. оставить без изменения, апелляционную жалобу Администрации Смоленской области и апелляционное представление прокурора - без удовлетворения.
------------------------------------------------------------------