ВЕРХОВНЫЙ СУД РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
от 15 марта 2018 г. N 7-АПГ18-1
Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации в составе:
председательствующего Александрова В.Н.,
судей Абакумовой И.Д. и Нефедова О.Н.
рассмотрела в открытом судебном заседании дело по административному исковому заявлению заместителя прокурора Ивановской области в интересах неопределенного круга лиц о признании недействующим постановления Департамента энергетики и тарифов Ивановской области от 28 июня 2017 г. N 147-к/1 "Об установлении единого тарифа на услугу регионального оператора по обращению с твердыми коммунальными отходами на 2017 год"
по апелляционной жалобе Департамента энергетики и тарифов Ивановской области на решение Ивановского областного суда от 23 октября 2017 г., которым административное исковое заявление удовлетворено частично.
Заслушав доклад судьи Верховного Суда Российской Федерации Нефедова О.Н., объяснения представителей Департамента энергетики и тарифов Ивановской области Гущиной Н.Б. и Карика О.Н., поддержавших доводы апелляционной жалобы, возражения прокуроров отдела прокуратуры Ивановской области Гурьевой Е.А. и Сапожникова М.В., Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации
заместитель прокурора Ивановской области в интересах неопределенного круга лиц обратился в Ивановский областной суд с административным исковым заявлением о признании не действующим со дня вступления в законную силу решения суда постановления Департамента энергетики и тарифов Ивановской области (далее также - Департамент) от 28 июня 2017 г. N 147-к/1 "Об установлении единого тарифа на услугу регионального оператора по обращению с твердыми коммунальными отходами на 2017 год" (далее также - Постановление N 147-к/1).
Пунктом 1 Постановления N 147-к/1 установлен единый тариф на услугу регионального оператора по обращению с твердыми коммунальными отходами общества с ограниченной ответственностью "Региональный оператор по обращению с твердыми коммунальными отходами" (далее также - Общество) в размере: 417,71 (руб./куб. м) без учета НДС, 492,90 (руб./куб. м) с учетом НДС.
Согласно пункту 2 Постановления N 147-к/1 срок действия тарифа определен с 1 июля по 31 декабря 2017 г.
В обоснование заявленных требований прокурор указал, что тариф на услугу регионального оператора по обращению с твердыми коммунальными отходами необоснованно завышен, чем нарушаются права и законные интересы неопределенного круга лиц. Оспариваемое постановление противоречит положениям Федерального закона от 24 июня 1998 г. N 89-ФЗ "Об отходах производства и потребления" (далее также - Закон N 89-ФЗ), постановления Правительства Российской Федерации от 30 мая 2016 г. N 484 "О ценообразовании в области обращения с твердыми коммунальными отходами", приказа Федеральной антимонопольной службы от 21 ноября 2016 г. N 1638/16 "Об утверждении Методических указаний по расчету регулируемых тарифов в области обращения с твердыми коммунальными отходами" (далее также - Методические указания). При переводе массы отходов в объемные показатели для расчета оспариваемого тарифа необоснованно применен коэффициент средней плотности нормативов накопления твердых коммунальных отходов - 182 кг/куб. м, указанный в примечании к приложению, утвержденному постановлением Департамента энергетики и тарифов Ивановской области от 20 февраля 2017 г. N 133-н/1 "Об утверждении нормативов накопления твердых коммунальных отходов на территории Ивановской области".
Решением Ивановского областного суда от 23 октября 2017 г. административное исковое заявление удовлетворено частично: признан не действующим со дня вступления в законную силу решения суда пункт 1 Постановления N 147-к/1.
В апелляционной жалобе Департамент энергетики и тарифов Ивановской области просит решение суда первой инстанции отменить в части признания недействующим пункта 1 Постановления N 147-к/1 и принять новое решение об отказе в удовлетворении заявленных требований в полном объеме. В обоснование доводов указывает на неправильное определение судом обстоятельств, имеющих значение для дела. Полагает, что необходимая валовая выручка регионального оператора определена с соблюдением норм, предусмотренных Основами ценообразования в области обращения с твердыми коммунальными отходами, утвержденными постановлением Правительства Российской Федерации от 30 мая 2016 г. N 484, и Методическими указаниями. Коэффициент перевода (средняя плотность твердых коммунальных отходов) был рассчитан Департаментом при установлении нормативов накопления твердых коммунальных отходов и указан в постановлении Департамента от 20 февраля 2017 г. N 133-н/1 "Об утверждении нормативов накопления твердых коммунальных отходов на территории Ивановской области". Соответствующий расчет коэффициента перевода произведен в процессе расчета и установления нормативов накопления твердых коммунальных отходов как величина, непосредственно связанная с нормативами накопления и производная от них. Полагает необоснованным вывод суда о том, что правовыми актами Ивановской области данный коэффициент не установлен, поскольку в действующем законодательстве отсутствуют нормы, обязывающие проводить расчет соответствующего коэффициента непосредственно в рамках расчета единого тарифа на услугу регионального оператора. Отсутствие расчета средней плотности в составе материалов тарифного дела не повлияло на величину установленного единого тарифа. Считает, что при расчете единого тарифа Департаментом обоснованно приняты действующие тарифы операторов по обращению с твердыми коммунальными отходами, утвержденные на 2017 г., так как ранее принятые тарифы на 2016 г. утратили силу и не подлежали применению. Их использование являлось бы экономически необоснованным и повлекло заведомое занижение статьи затрат.
Относительно изложенных в апелляционной жалобе доводов прокурором, участвовавшим в деле, и региональным союзом "Ивановское областное объединение организации профсоюзов" представлены возражения.
Лица, участвующие в деле, о времени и месте рассмотрения жалобы в апелляционном порядке извещены своевременно и в надлежащей форме.
Суд апелляционной инстанции рассмотрел административное дело в соответствии с частью 1 статьи 308 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации.
Проверив материалы дела, обсудив доводы апелляционной жалобы и возражений на нее, заключение прокурора Генеральной прокуратуры Российской Федерации, Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации считает, что решение суда первой инстанции подлежит оставлению без изменения, исходя из следующего.
Захоронение твердых коммунальных отходов (далее также - ТКО) относится к регулируемым видам деятельности в области обращения с твердыми коммунальными отходами, для которой устанавливаются предельные тарифы (пункты 1 и 4 статьи 24.8 Федерального закона от 24 июня 1998 г. N 89-ФЗ "Об отходах производства и потребления").
Государственное регулирование тарифов в сфере обращения с отходами производства и потребления осуществляется в соответствии с Законом N 89-ФЗ, Основами ценообразования в области обращения с твердыми коммунальными отходами (далее - Основы ценообразования) и Правилами регулирования тарифов в сфере обращения с твердыми коммунальными отходами (далее - Правила регулирования тарифов), которые утверждены постановлением Правительства Российской Федерации от 30 мая 2016 г. N 484.
Предельные тарифы и производственные программы в области обращения с твердыми коммунальными отходами устанавливают органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации в области обращения с отходами (статья 5 Закона N 89-ФЗ).
Как усматривается из материалов дела, оспариваемый нормативный правовой акт издан уполномоченным органом в установленной форме при наличии необходимого кворума коллегиального органа (пункты 3.5.14, 5.2 Положения о Департаменте энергетики и тарифов Ивановской области, утвержденного постановлением Правительства Ивановской области от 25 декабря 2014 г. N 577-п, пункты 27, 33 Положения об утверждении порядка работы правления Департамента энергетики и тарифов Ивановской области, утвержденного приказом Департамента от 12 января 2015 г. N 1/2-п) и официально опубликован в соответствии со статьей 2 Закона Ивановской области от 23 ноября 1994 г. N 27-ОЗ "О порядке обнародования (официального опубликования) правовых актов Ивановской области, иной официальной информации" в печатном издании "Ивановская газета" 30 июня 2017 г., N 51(6050).
Согласно протоколу о результатах проведения конкурсного отбора от 30 декабря 2016 г. общество с ограниченной ответственностью "Региональный оператор по обращению с твердыми коммунальными отходами" (до переименования - общество с ограниченной ответственностью "Чистое поле - Центр") является победителем конкурсного отбора регионального оператора по обращению с твердыми коммунальными отходами на территории Ивановской области.
17 января 2017 г. между Департаментом жилищно-коммунального хозяйства Ивановской области и Обществом заключено соглашение об организации деятельности по обращению с ТКО на территории Ивановской области, по которому Общество приняло на себя выполнение функций регионального оператора по обращению с ТКО, предусмотренных действующим законодательством Российской Федерации. Статус регионального оператора присвоен с 1 января 2017 г. по 31 декабря 2031 г.
На основании заявления Общества от 27 апреля 2017 г. регулирующий орган установил на период с 1 июля по 31 декабря 2017 г. единый тариф на услугу регионального оператора по обращению с твердыми коммунальными отходами в размере 417,71 (руб./куб. м) без учета НДС.
В соответствии с пунктом 28 Основ ценообразования, пунктом 6 Методических указаний, если в отношении регулируемой организации (в отношении отдельных регулируемых видов деятельности) в течение предыдущего года не осуществлялось государственное регулирование тарифов, применяется метод экономически обоснованных расходов (затрат).
Тарифы рассчитываются на основании необходимой валовой выручки, определенной для соответствующего регулируемого вида деятельности, и расчетного объема и (или) массы твердых коммунальных отходов (пункт 7 Методических указаний).
Удовлетворяя административный иск заместителя прокурора Ивановской области, суд первой инстанции исходил из того, что при определении необходимой валовой выручки Департамент использовал недопустимое значение коэффициента средней плотности твердых коммунальных отходов и применил повышенные показатели тарифов операторов по обращению с ТКО.
Судебная коллегия соглашается с указанными выводами суда, поскольку они соответствуют фактическим обстоятельствам дела и основаны на правильном применении норм материального права.
Согласно пункту 85 Методических указаний необходимая валовая выручка регионального оператора (НВВРО) определяется как сумма расходов регионального оператора по обезвреживанию, захоронению твердых коммунальных отходов на объектах, используемых для обращения с твердыми коммунальными отходами (НВВРО,О), собственных расходов регионального оператора, определяемых в соответствии с пунктом 87 Методических указаний (НВВРО,СОБ), и корректировки необходимой валовой выручки регионального оператора, осуществляемой в соответствии с пунктом 92 Методических указаний (dНВВРО).
Расходы регионального оператора по обезвреживанию, захоронению твердых коммунальных отходов на объектах, используемых для обращения с твердыми коммунальными отходами (НВВРО,О), определяются с учетом тарифа оператора по обращению с твердыми коммунальными отходами, установленного органом регулирования тарифов (TOj), и объема (массы) отходов, направляемой (планируемой к направлению) региональным оператором на объект оператора по обращению с твердыми коммунальными отходами - QOj (WOj) (в составе таких объектов учитываются также объекты, расположенные в зоне деятельности других региональных операторов, с которыми у регионального оператора заключен договор (соглашение) и доставка отходов на которые предусмотрена территориальной схемой).
В целях сопоставления объема и массы твердых коммунальных отходов (средняя плотность твердых коммунальных отходов) используется коэффициент перевода (Кпл), определяемый в соответствии с Правилами коммерческого учета объема и (или) массы твердых коммунальных отходов, утвержденными постановлением Правительства Российской Федерации от 3 июня 2016 г. N 505 (далее также - Правила коммерческого учета).
Согласно пункту 4 Правил коммерческого учета средняя плотность твердых коммунальных отходов определяется в целях сопоставления объема и массы твердых коммунальных отходов и рассчитывается как отношение установленного годового норматива накопления в объемных показателях к годовому нормативу накопления по массе.
Территориальная схема обращения с отходами, в том числе и твердыми коммунальными отходами, Ивановской области на 2016 - 2031 гг., утвержденная приказом Департамента жилищно-коммунального хозяйства Ивановской области от 22 сентября 2016 г. N 140, не содержит сведений об объеме ТКО, подлежащих сбору и транспортированию, а также обезвреживанию и захоронению.
Для определения указанных объемов ТКО регулирующий орган к имеющимся данным о массе ТКО применил коэффициент средней плотности накопления ТКО 182 кг/куб. м, установленный в приложении к постановлению Департамента энергетики и тарифов Ивановской области от 20 февраля 2017 г. N 133-н/1 "Об утверждении нормативов накопления твердых коммунальных отходов на территории Ивановской области". Средняя плотность ТКО как отношение установленного годового норматива накопления в объемных показателях к годовому нормативу накопления по массе для расчета оспариваемого тарифа не устанавливалась.
Судебная коллегия соглашается с обоснованностью выводов суда первой инстанции о том, что применение административным ответчиком при исчислении единого тарифа на услугу регионального оператора по обращению с твердыми коммунальными отходами оспариваемого коэффициента является непроверяемым, поскольку этот коэффициент определяет среднюю плотность нормативов накопления, а не среднюю плотность ТКО. Кроме того, нормативы, установленные постановлением Департамента энергетики и тарифов Ивановской области от 20 февраля 2017 г. N 133-н/1, на основе которых определена средняя плотность нормативов накопления твердых коммунальных отходов 182 кг/куб. м, введены с 1 июля 2017 г., то есть не действовали на момент принятия оспариваемого нормативного правового акта.
Расходы Общества на обезвреживание и захоронение административным ответчиком определены исходя из тарифов операторов на захоронение и утилизацию, установленных постановлением Департамента энергетики и тарифов Ивановской области от 30 ноября 2016 г. N 114-к/1 "Об установлении тарифов на утилизацию (захоронение) твердых бытовых отходов для организаций, оказывающих услуги потребителям на территории Ивановской области" с 1 июля 2017 г.
Однако согласно пункту 94 Методических рекомендаций единый тариф на услугу регионального оператора по обращению с твердыми коммунальными отходами на первый год действия соглашения об организации деятельности по обращению с отходами, что имеет место в рассматриваемом споре, подлежит установлению исходя из показателей TOj (тариф оператора по обращению с твердыми коммунальными отходами, установленный органом регулирования тарифов), определенных в составе конкурсной документации.
В пункте 5 конкурсной документации отражены тарифы операторов по обращению с ТКО, действовавшие на дату объявления конкурсного отбора, то есть с 1 июля 2016 г. Применение иных тарифов в силу прямого указания пункта 94 Методических рекомендаций является недопустимым.
Вопреки доводам апелляционной жалобы изменение (в том числе увеличение) тарифа оператора по обращению с твердыми коммунальными отходами на момент установления единого тарифа на услугу регионального оператора по обращению с твердыми коммунальными отходами основанием для отступления от указанных в конкурсной документации данных являться не может.
При этом в силу пункта 11 Основ ценообразования в случае, если регулируемая организация в течение истекшего периода регулирования будет иметь недополученные доходы прошлых периодов регулирования, такие недополученные доходы подлежат учету органом регулирования тарифов при установлении тарифов для такой регулируемой организации в полном объеме не позднее, чем на третий годовой период регулирования, следующий за периодом регулирования, в котором указанные недополученные доходы были подтверждены бухгалтерской и статистической отчетностью.
Выводы суда аргументированны, основаны на правильной оценке фактических обстоятельств административного дела и на положениях приведенных норм материального права.
Апелляционная жалоба не содержит доводов, опровергающих выводы суда, они аналогичны позиции административного ответчика в суде первой инстанции, которой суд дал надлежащую правовую оценку, в связи с чем Судебная коллегия не находит оснований для удовлетворения жалобы и отмены судебного решения.
Руководствуясь статьями 309, 311 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации
решение Ивановского областного суда от 23 октября 2017 г. оставить без изменения, апелляционную жалобу Департамента энергетики и тарифов Ивановской области - без удовлетворения.
------------------------------------------------------------------