ВЕРХОВНЫЙ СУД РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
от 14 ноября 2018 г. N 58-АПГ18-17
Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации в составе
председательствующего Хаменкова В.Б.,
судей Зинченко И.Н., Корчашкиной Т.Е.
рассмотрела в открытом судебном заседании административное дело по апелляционной жалобе правительства Хабаровского края на решение Хабаровского краевого суда от 16 июля 2018 года, которым был удовлетворен административный иск первого заместителя прокурора Хабаровского края об оспаривании подпункта 5 пункта 2.8, абзаца второго пункта 2.11, слов "в течение пяти рабочих дней" в абзаце первом пункта 2.7, слов "в течение десяти рабочих дней" в пункте 2.10 и абзаце первом пункта 2.11 раздела 2 Порядка и условий предоставления субсидий из краевого бюджета сельскохозяйственным товаропроизводителям Хабаровского края, направленных на повышение продуктивности в молочном скотоводстве, утвержденного постановлением правительства Хабаровского края от 15 февраля 2017 года N 34-пр (в редакции постановления правительства Хабаровского края от 19 января 2018 года N 9-пр).
Заслушав доклад судьи Верховного Суда Российской Федерации Зинченко И.Н., заключение прокурора Генеральной прокуратуры Российской Федерации Гончаровой Н.Ю., полагавшей решение суда подлежащим отмене в части, Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации
15 февраля 2017 года правительством Хабаровского края принято постановление N 34-пр, которым утверждены Порядок и условия предоставления субсидий из краевого бюджета сельскохозяйственным товаропроизводителям Хабаровского края, направленных на повышение продуктивности в молочном скотоводстве.
Постановлением правительства Хабаровского края от 19 января 2018 года N 9-пр (пунктом 2) в названный нормативный акт внесены изменения.
Согласно подпункту 5 пункта 2.8 Порядка и условий предоставления субсидий из краевого бюджета сельскохозяйственным товаропроизводителям Хабаровского края, направленных на повышение продуктивности в молочном скотоводстве, одним из оснований для отказа в предоставлении субсидии является отсутствие бюджетных ассигнований, предусмотренных министерству в законе о краевом бюджете на соответствующий финансовый год и плановый период и (или) сводной бюджетной росписью краевого бюджета на соответствующий финансовый год для предоставления субсидии.
Абзацем первым пункта 2.7 названного Порядка и условий министерству предписано по результатам рассмотрения документов и информации, указанных в пункте 2.6(1) настоящего раздела, в течение пяти рабочих дней со дня истечения срока, установленного абзацем первым пункта 2.6(1) настоящего раздела, совершить действия, предусмотренные подпунктами 1 или 2 пункта 2.7 этого Порядка и условий.
Согласно пункту 2.10 Порядка и условий предоставления субсидий из краевого бюджета сельскохозяйственным товаропроизводителям Хабаровского края, направленных на повышение продуктивности в молочном скотоводстве, заявитель в течение 10 рабочих дней со дня получения соглашения подписывает его со своей стороны и представляет в министерство.
Абзацем первым пункта 2.11 названного Порядка и условий министерству предписано в случае поступления в министерство в срок, установленный пунктом 2.10 настоящего раздела, соглашения, подписанного руководителем заявителя, в течение 10 рабочих дней со дня поступления соглашения совершить действия, предусмотренные абзацами вторым - четвертым пункта 2.11 данного Порядка и условий.
Согласно абзацу второму пункта 2.11 Порядка и условий предоставления субсидий из краевого бюджета сельскохозяйственным товаропроизводителям Хабаровского края, направленных на повышение продуктивности в молочном скотоводстве, в случае поступления в министерство в срок, установленный пунктом 2.10 настоящего раздела, соглашения, подписанного руководителем заявителя, министерство в течение 10 рабочих дней со дня поступления соглашения принимает решение о предоставлении заявителю субсидии.
Первый заместитель прокурора Хабаровского края обратился в Хабаровский краевой суд с административным исковым заявлением о признании не действующими со дня вступления решения суда в законную силу следующих положений раздела 2 Порядка и условий предоставления субсидий из краевого бюджета сельскохозяйственным товаропроизводителям Хабаровского края, направленных на повышение продуктивности в молочном скотоводстве: подпункта 5 пункта 2.8, абзаца второго пункта 2.11, слов "в течение пяти рабочих дней" в абзаце первом пункта 2.7, слов "в течение десяти рабочих дней" в пункте 2.10 и в абзаце первом пункта 2.11.
В обоснование своих требований заявитель ссылался на то, что подпункт 5 пункта 2.8 оспариваемого Порядка и условий противоречит положениям Бюджетного кодекса Российской Федерации, Закона Хабаровского края от 26 июля 2005 года N 288 "О поддержке сельскохозяйственного производства в Хабаровском крае" и государственной программы Хабаровского края "Развитие сельского хозяйства и регулирование рынков сельскохозяйственной продукции, сырья и продовольствия в Хабаровском крае на 2013 - 2020 годы", утвержденной постановлением правительства Хабаровского края от 17 августа 2012 года N 277-пр; абзац второй пункта 2.11 оспариваемого Порядка и условий противоречит абзацам второму и третьему пункта 8 статьи 78 Бюджетного кодекса Российской Федерации, а остальные оспариваемые положения Порядка и условий противоречат абзацу второму пункта 9 общих требований к нормативным правовым актам, муниципальным правовым актам, регулирующим предоставление субсидий юридическим лицам (за исключением субсидий государственным (муниципальным) учреждениям), индивидуальным предпринимателям, а также физическим лицам - производителям товаров, работ, услуг, утвержденным постановлением Правительства Российской Федерации от 6 сентября 2016 года N 887.
Решением Хабаровского краевого суда от 16 июля 2018 года административный иск удовлетворен.
В апелляционной жалобе правительство Хабаровского края просит решение суда отменить и принять по административному делу новое решение об отказе в удовлетворении административного иска.
Проверив материалы административного дела, обсудив доводы апелляционной жалобы, Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации пришла к следующему выводу.
Правовые основы реализации государственной социально-экономической политики в сфере развития сельского хозяйства как экономической деятельности по производству сельскохозяйственной продукции, оказанию услуг в целях обеспечения населения российскими продовольственными товарами, промышленности сельскохозяйственным сырьем и содействия устойчивому развитию территорий сельских поселений и соответствующих межселенных территорий установлены Федеральным законом от 29 декабря 2006 года N 264-ФЗ "О развитии сельского хозяйства" (статья 1).
Одним из основных направлений государственной аграрной политики является государственная поддержка сельскохозяйственных товаропроизводителей, осуществляемая, в том числе, путем предоставления им бюджетных средств в соответствии с законодательством Российской Федерации. Средства федерального бюджета, предусмотренные федеральным законом о федеральном бюджете на очередной финансовый год, на поддержку развития сельского хозяйства предоставляются бюджетам субъектов Российской Федерации в виде субсидий в порядке, определенном Правительством Российской Федерации (пункт 3 части 4 статьи 5, пункт 1 статьи 6, часть 2 статьи 7 Федерального закона "О развитии сельского хозяйства").
В соответствии с подпунктом 9 пункта 2 статьи 26.3 Федерального закона от 6 октября 1999 года N 184-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" решение вопросов поддержки сельскохозяйственного производства (за исключением мероприятий, предусмотренных федеральными программами) отнесено к полномочиям органов государственной власти субъекта Российской Федерации по предметам совместного ведения, осуществляемым данными органами самостоятельно за счет средств бюджета субъекта Российской Федерации (за исключением субвенций из федерального бюджета).
Постановлением Правительства Российской Федерации от 14 июля 2012 года N 717 была утверждена Государственная программа развития сельского хозяйства и регулирования рынков сельскохозяйственной продукции, сырья и продовольствия на 2013 - 2020 годы, приложением N 8 к которой являются Правила предоставления и распределения субсидий из федерального бюджета бюджетам субъектов Российской Федерации, направленных на повышение продуктивности в молочном скотоводстве.
В пункте 2 Правил указано, что субсидии предоставляются в целях софинансирования исполнения расходных обязательств субъектов Российской Федерации, связанных с реализацией муниципальных программ и (или) государственных программ субъектов Российской Федерации, предусматривающих поддержку собственного производства молока сельскохозяйственными товаропроизводителями, за исключением граждан, ведущих личное подсобное хозяйство, путем возмещения части затрат сельскохозяйственных товаропроизводителей на 1 килограмм реализованного и (или) отгруженного на собственную переработку коровьего и (или) козьего молока.
В пункте 5 Правил указано, что субсидии предоставляются при наличии нормативного правового акта субъекта Российской Федерации, устанавливающего порядок и условия предоставления из бюджета субъекта Российской Федерации сельскохозяйственным товаропроизводителям средств, дифференцированно в зависимости от показателя молочной продуктивности коров за отчетный финансовый год по отношению к уровню года, предшествующего отчетному финансовому году.
Законом Хабаровского края "О поддержке сельскохозяйственного производства в Хабаровском крае" предусмотрено (пунктом 1 статьи 2, подпунктом 1 пункта 2 статьи 3 право сельскохозяйственных товаропроизводителей, осуществляющих свою деятельность на территории края, получать краевую государственную поддержку, предусмотренную настоящим законом. Краевая государственная поддержка осуществляется, в том числе, в форме предоставления субсидий (грантов).
Постановлением правительства Хабаровского края от 17 августа 2012 года N 277-пр утверждена государственная программа Хабаровского края "Развитие сельского хозяйства и регулирование рынков сельскохозяйственной продукции, сырья и продовольствия в Хабаровском крае на 2013 - 2020 годы", для реализации которой на региональном уровне осуществляется финансирование ее подпрограмм и основных мероприятий. Подпрограммой "Развитие подотрасли животноводства" предусматривается предоставление субсидий сельскохозяйственным товаропроизводителям края на реализуемую продукцию животноводства (на один килограмм реализованного и (или) отгруженного на собственную переработку молока высшего и первого сорта).
В рамках реализации подпрограммы "Развитие подотрасли животноводства" государственной программы Хабаровского края "Развитие сельского хозяйства и регулирование рынков сельскохозяйственной продукции, сырья и продовольствия в Хабаровском крае на 2013 - 2020 годы", утвержденной постановлением правительства Хабаровского края от 17 августа 2012 года N 277-пр, было принято постановление правительства Хабаровского края от 15 февраля 2017 года N 43-пр, которым утверждены оспариваемые по настоящему административному делу Порядок и условия предоставления субсидий из краевого бюджета сельскохозяйственным товаропроизводителям Хабаровского края, направленных на повышение продуктивности в молочном скотоводстве.
При рассмотрении и разрешении административного дела суд первой инстанции пришел к обоснованному выводу о признании недействующим подпункта 5 пункта 2.8 оспариваемого Порядка и условий предоставления субсидий в редакции постановления правительства Хабаровского края от 19 января 2018 года N 9-пр, согласно которому основанием для отказа в предоставлении субсидии является отсутствие бюджетных ассигнований, предусмотренных министерству в законе о краевом бюджете на соответствующий финансовый год и плановый период и (или) сводной бюджетной росписью краевого бюджета на соответствующий финансовый год для предоставления субсидий.
При этом суд первой инстанции, правильно ссылаясь на положения пункта 2 статьи 78, пункта 1 статьи 85 Бюджетного кодекса Российской Федерации, Порядок составления проекта краевого бюджета на очередной финансовый год и плановый период, утвержденный постановлением правительства Хабаровского края от 17 июня 2013 года N 162-пр, указал, что правительство, принимая на себя расходные обязательства предоставлять сельскохозяйственным товаропроизводителям Хабаровского края субсидии из краевого бюджета, направленные на повышение продуктивности в молочном скотоводстве, в рамках реализации мероприятий подпрограммы "Развитие подотрасли животноводство" государственной программы Хабаровского края "Развитие сельского хозяйства и регулирование рынков сельскохозяйственной продукции, сырья и продовольствия в Хабаровском крае на 2013 - 2020 годы", обязано предусматривать бюджетные ассигнования для реализации постановления правительства Хабаровского края от 15 февраля 2017 года N 43-пр "Об утверждении порядка и условий предоставления субсидий из краевого бюджета сельскохозяйственным товаропроизводителям Хабаровского края", направленных на повышение продуктивности в молочном скотоводстве", обязано учитывать такие расходные обязательства при формировании и принятии своего бюджета, а также, руководствуясь статьей 179 Бюджетного кодекса Российской Федерации, обязано провести оценку эффективности реализации подпрограммы "Развитие подотрасли животноводство" государственной программы Хабаровского края "Развитие сельского хозяйства и регулирование рынков сельскохозяйственной продукции, сырья и продовольствия в Хабаровском крае на 2013 - 2020 годы" и подготовить заключение о необходимости прекращения или об изменении, начиная с очередного финансового года, ранее утвержденной государственной программы (подпрограммы), в том числе необходимости изменения объема бюджетных ассигнований на финансовое обеспечение реализации государственной (муниципальной) программы.
Вместе с тем Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации считает, что оснований для признания остальных оспариваемых положений Порядка и условий недействующими, противоречащими нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу, не имелось.
Положениями пунктов 2.6(1) - оспариваемого Порядка и условий закреплено следующее.
Министерство в течение 10 рабочих дней со дня окончания срока приема документов рассматривает представленные в министерство сельскохозяйственными товаропроизводителями документы для получения субсидии и в целях проверки соответствия заявителей отдельным требованиям, которым должен соответствовать сельскохозяйственный товаропроизводитель, получает соответствующую информацию посредством использования государственных автоматизированных информационных систем, а также межведомственного взаимодействия (пункт 2.6(1)).
По результатам рассмотрения указанных документов и информации министерство в течение пяти рабочих дней со дня истечения названного выше срока либо направляет заявителю проект соглашения в двух экземплярах для подписания и размещает на официальном сайте министерства в информационно-телекоммуникационной сети "Интернет" информацию о направлении заявителю проекта соглашения для подписания в случае отсутствия оснований для отказа в предоставлении субсидии, установленных подпунктами 1 - 5 пункта 2.8 оспариваемого Порядка и условий, либо принимает решение об отказе в предоставлении субсидии и направляет заявителю письменное уведомление о принятом решении с обоснованием причины отказа в предоставлении субсидии в случае наличия оснований для отказа в предоставлении субсидии, установленных подпунктами 1 - 5 пункта 2.8 оспариваемого Порядка и условий (пункт 2.7).
Заявитель в течение 10 рабочих дней со дня получения соглашения подписывает его со своей стороны и представляет в министерство (пункт 2.10).
В случае поступления в министерство в названный выше срок соглашения, подписанного руководителем заявителя, министерство в течение 10 рабочих дней со дня поступления соглашения принимает решение о предоставлении заявителю субсидии (абзац второй пункта 2.11), подписывает соглашение со своей стороны и направляет один экземпляр заявителю (абзац третий этого же пункта) и перечисляет субсидию на расчетный счет заявителя, указанный в заявлении на предоставление субсидии (абзац четвертый этого же пункта).
Непоступление в министерство в названный выше срок соглашения, подписанного руководителем заявителя, является основанием для отказа в предоставлении субсидии (подпункт 6 пункта 2.8), о чем министерство в таком случае в течение 10 рабочих дней со дня истечения названного выше срока принимает решение и письменно уведомляет заявителя о принятом решении с обоснованием причины отказа в предоставлении субсидии (пункт 2.12).
Удовлетворяя административные исковые требования, суд первой инстанции исходил из того, что суммарная продолжительность сроков, установленных в оспариваемых положениях, выходит за пределы срока, установленного абзацем вторым пункта 9 общих требований к нормативным правовым актам, муниципальным правовым актам, регулирующим предоставление субсидий юридическим лицам (за исключением субсидий государственным (муниципальным) учреждениям), индивидуальным предпринимателям, а также физическим лицам - производителям товаров, работ, услуг, утвержденных постановлением Правительства Российской Федерации от 6 сентября 2016 года N 887, а абзац второй пункта 2.11 оспариваемого Порядка и условий позволяет министерству пересмотреть свое решение после поступления в министерство подписанного соглашения, что также противоречит названным общим требованиям.
Такой вывод суда является ошибочным.
Как следует из пункта 5 статьи 78 Бюджетного кодекса Российской Федерации, регулирующей правила предоставления субсидий юридическим лицам (за исключением субсидий государственным (муниципальным) учреждениям), индивидуальным предпринимателям, а также физическим лицам - производителям товаров, работ, услуг, при предоставлении субсидий, указанных в настоящей статье, обязательным условием их предоставления, включаемым в договоры (соглашения) о предоставлении субсидий и (или) в нормативные правовые акты, муниципальные правовые акты, регулирующие их предоставление, и в договоры (соглашения), заключенные в целях исполнения обязательств по данным договорам (соглашениям), является согласие соответственно получателей субсидий и лиц, являющихся поставщиками (подрядчиками, исполнителями) по договорам (соглашениям), заключенным в целях исполнения обязательств по договорам (соглашениям) о предоставлении субсидий (за исключением государственных (муниципальных) унитарных предприятий, хозяйственных товариществ и обществ с участием публично-правовых образований в их уставных (складочных) капиталах, а также коммерческих организаций с участием таких товариществ и обществ в их уставных (складочных) капиталах), на осуществление главным распорядителем (распорядителем) бюджетных средств, предоставившим субсидии, и органами государственного (муниципального) финансового контроля проверок соблюдения ими условий, целей и порядка предоставления субсидий.
На основании подпунктов 3 и 4 пункта 2.9 оспариваемых Порядка и условий обязательными положениями соглашения о предоставлении субсидии должны являться обязательство сельскохозяйственного товаропроизводителя края о представлении в министерство отчетности в соответствии с пунктом 4.1 раздела 4 настоящих Порядка и условий; обязательство сельскохозяйственного товаропроизводителя края о включении в договоры (соглашения), заключаемые в целях исполнения обязательств по соглашению, согласия лиц, являющихся поставщиками (подрядчиками, исполнителями) по данным договорам (соглашениям), на осуществление министерством и органами государственного финансового контроля проверок соблюдения указанными поставщиками (подрядчиками, исполнителями) условий, целей и порядка предоставления субсидии.
В соответствии с подпунктом 9 пункта 2.1 Порядка и условий, одним из обязательных условий предоставления субсидий является согласие сельскохозяйственного товаропроизводителя края на осуществление министерством и органами государственного финансового контроля проверок соблюдения сельскохозяйственным товаропроизводителем края условий, целей и порядка предоставления субсидии.
Между тем при рассмотрении и разрешении настоящего административного дела судом первой инстанции не учтено, что предоставление заявителю субсидии осуществляется в несколько этапов, из которых условно представляется возможным выделить следующие.
Один из этапов заключается в рассмотрении представленных в министерство сельскохозяйственными товаропроизводителями документов для получения субсидии и проверке соответствия заявителей отдельным требованиям, которым должен соответствовать сельскохозяйственный товаропроизводитель. Данный этап завершается либо направлением заявителю проекта соглашения в двух экземплярах для подписания и размещением на официальном сайте министерства в информационно-телекоммуникационной сети "Интернет" информации о направлении заявителю проекта соглашения для подписания, либо принятием решения об отказе в предоставлении субсидии и направлении заявителю письменного уведомления о принятом решении с обоснованием причины отказа в предоставлении субсидии.
Следующий этап заключается в подписании заявителем полученного соглашения со своей стороны и представлении заявителем подписанного соглашения в министерство.
Заключительный этап состоит либо в принятии министерством решения о предоставлении заявителю субсидии, подписании министерством соглашения со своей стороны и перечислении министерством субсидии на расчетный счет заявителя, либо в принятии решения об отказе заявителю в предоставлении субсидии в случае не поступления в министерство подписанного соглашения в установленный срок.
Исходя из абзаца второго пункта 9 названных выше общих требований, правовой акт должен содержать положения о перечислении субсидии не позднее десятого рабочего дня после принятия главным распорядителем как получателем бюджетных средств по результатам рассмотрения им документов в установленные сроки решения.
Указанным требованиям, вопреки суждениям суда первой инстанции, оспариваемые положения Порядка и условий соответствуют, поскольку данными положениями закреплено, что и принятие министерством решения о предоставлении заявителю субсидии, и подписание министерством соглашения со своей стороны, и перечисление субсидии на расчетный счет заявителя, составляющие в единстве заключительный этап в рассмотрении вопроса о предоставлении субсидии, осуществляются министерством в течение 10 рабочих дней. Суд первой инстанции ошибочно полагал, что направление заявителю проекта соглашения для подписания свидетельствует о принятии таким образом министерством решения о предоставлении заявителю субсидии, в связи с чем названный выше десятидневный срок необходимо отсчитывать со дня направления заявителю указанного проекта соглашения, поскольку принятие такого решения предусмотрено не положениями пункта 2.7 оспариваемого Порядка и условий, а положениями пункта 2.11 этого же Порядка и условий, регламентирующих разные этапы разрешения вопроса о предоставлении субсидии, при этом положениями пункта 2.7 оспариваемого Порядка и условий предусмотрено направление заявителю только проекта соглашения, до согласования условий и подписания которого сторонами не имеющего юридической силы, а положениями пункта 2.11 этого же Порядка и условий предусмотрено принятие министерством решения о предоставлении заявителю субсидии по результатам подписанного соглашения.
Что же касается суждений суда первой инстанции о том, что абзац второй пункта 2.11 оспариваемого Порядка и условий позволяет министерству пересмотреть свое решение после поступления в министерство подписанного соглашения, то Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации нашла данные суждения суда не основанными на каких-либо определенных положениях нормативных правовых актов. Наоборот, из оспариваемого Порядка и условий однозначно следует, что после поступления в министерство подписанного соглашения министерство вправе принять решение об отказе заявителю в предоставлении субсидии исключительно в случае поступления в министерство подписанного соглашения с нарушением установленного срока.
Таким образом, Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации считает обжалуемое решение суда первой инстанции в части признания недействующими абзаца второго пункта 2.11, слов "в течение пяти рабочих дней" в абзаце первом пункта 2.7, слов "в течение десяти рабочих дней" в пункте 2.10 и в абзаце первом пункта 2.11 раздела 2 Порядка и условий предоставления субсидий из краевого бюджета сельскохозяйственным товаропроизводителям Хабаровского края, направленных на повышение продуктивности в молочном скотоводстве, утвержденного постановлением правительства Хабаровского края от 15 февраля 2017 года N 34-пр (в редакции постановления правительства Хабаровского края от 19 января 2018 года N 9-пр), подлежащим отмене с принятием по административному делу в этой части нового решения об отказе в удовлетворении административных исковых требований.
Доводы апелляционной жалобы правительства Хабаровского края об отмене решения суда в части признания недействующим подпункта 5 пункта 2.8 оспариваемого Порядка и условий Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации отклоняет, поскольку данные доводы основаны на неверном истолковании норм материального права.
На основании изложенного, руководствуясь положениями статьи 309 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации
решение Хабаровского краевого суда от 16 июля 2018 года в части признания недействующими абзаца первого пункта 2.7 в части слов "в течение пяти рабочих дней", пункта 2.10 в части слов "в течение 10 рабочих дней", абзаца первого пункта 2.11 в части слов "в течение 10 рабочих дней", а также абзаца второго пункта 2.11 раздела 2 Порядка и условий предоставления субсидий из краевого бюджета сельскохозяйственным товаропроизводителям Хабаровского края, направленных на повышение продуктивности в молочном скотоводстве, утвержденного постановлением правительства Хабаровского края от 15 февраля 2017 года N 34-пр (в редакции постановления правительства Хабаровского края от 19 января 2018 года N 9-пр), отменить.
В указанной части принять по административному делу новое решение, которым в удовлетворении названных административных исковых требований первого заместителя прокурора Хабаровского края отказать.
В остальной части это же решение суда оставить без изменения, апелляционную жалобу правительства Хабаровского края - без удовлетворения.
------------------------------------------------------------------