ВЕРХОВНЫЙ СУД РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
от 13 апреля 2017 г. N 20-АПГ17-4
Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации в составе
председательствующего Александрова В.Н.,
судей Абакумовой И.Д. и Никифорова С.Б.
рассмотрела в открытом судебном заседании административное дело по административному исковому заявлению Магомедова А.А. о признании не действующими в части Правил землепользования и застройки территории городского округа с внутригородским делением "город Махачкала", утвержденных решением Собрания депутатов городского округа с внутригородским делением "город Махачкала" от 26 мая 2016 г. N 9-5,
по апелляционным жалобам представителя Магомедова А.А. Исмаилова М.М., Администрации городского округа с внутригородским делением "город Махачкала", Собрания депутатов городского округа "город Махачкала" на решение Верховного Суда Республики Дагестан от 22 декабря 2016 г., которым административные исковые требования Магомедова А.А. удовлетворены частично.
Заслушав доклад судьи Верховного Суда Российской Федерации Абакумовой И.Д., заключение прокурора Генеральной прокуратуры Российской Федерации Селяниной Н.Я., полагавшей решение суда законным, обоснованным и не подлежащим отмене, Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации
Магомедов А.А. обратился в Верховный Суд Республики Дагестан с административным исковым заявлением о признании недействующими ряда статей Правил землепользования и застройки территории городского округа с внутригородским делением "город Махачкала" (части 1 статьи 6, части 5 статьи 10, пункта 1 части 2 статьи 32, пункта 1 части 2 статьи 33, пункта 1 части 3 статьи 34, пункта 1 части 2 статьи 35, пункта 1 части 2 статьи 37, пункта 1 части 2 статьи 38, пункта 1 части 2 статьи 48), утвержденных решением Собрания депутатов городского округа с внутригородским делением "город Махачкала" от 26 мая 2016 г. N 9-5 (далее - Правила землепользования и застройки, Правила), ссылаясь на то, что оспариваемые нормы не соответствуют требованиям градостроительного законодательства и нарушают его права как жителя г. Махачкалы и собственника расположенного в городе земельного участка, поскольку позволяют хаотичную и незаконную застройку территории города.
Решением Верховного Суда Республики Дагестан от 22 декабря 2016 г. административные исковые требования Магомедова А.А. удовлетворены частично. Суд признал не действующей со дня вступления решения суда в законную силу часть 5 статьи 10 Правил землепользования и застройки в части указания в ней на соблюдение при самостоятельном выборе основных и вспомогательных видов разрешенного использования земельных участков и объектов капитального строительства правообладателями земельных участков и объектов капитального строительства требований технических регламентов, санитарных норм, нормативов градостроительного проектирования Республики Дагестан и/или городского округа "город Махачкала", публичных сервитутов, предельных параметров разрешенного строительства и реконструкции, ограничений использования земельных участков и объектов капитального строительства, установленных в зонах с особыми условиями использования территории, и других требований, установленных в соответствии с действующим законодательством.
В удовлетворении остальной части административных исковых требований отказано.
В апелляционной жалобе представитель Магомедова А.А. просит отменить решение суда в части отказа в административном иске и удовлетворить его в полном объеме.
В апелляционных жалобах представители Администрации городского округа с внутригородским делением "город Махачкала" и Собрания депутатов городского округа "город Махачкала" считают решение суда в части удовлетворения административного иска необоснованным и подлежащим отмене.
Управлением архитектуры и градостроительства г. Махачкалы представлен отзыв на апелляционную жалобу, в которой приводятся те же доводы, что и в апелляционных жалобах административных ответчиков.
Лица, участвующие в деле, о времени и месте рассмотрения жалоб в апелляционном порядке извещены своевременно и в надлежащей форме.
Суд апелляционной инстанции рассмотрел административное дело в соответствии с частью 1 статьи 308 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации (далее - КАС РФ).
Согласно частям 1, 4 статьи 7 и пункту 26 части 1 статьи 16 Федерального закона от 6 октября 2003 г. N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", части 4 статьи 3, пункту 3 части 3 статьи 8 и части 1 статьи 32 Градостроительного кодекса Российской Федерации (далее - ГрК РФ) утверждение правил землепользования и застройки городского округа относится к вопросам местного значения, по которым представительным органом местного самоуправления городского округа принимаются муниципальные правовые акты, которые не должны противоречить ГрК РФ. Правила землепользования и застройки - документ градостроительного зонирования, в котором устанавливаются территориальные зоны, градостроительные регламенты, порядок применения такого документа и порядок внесения в него изменений (пункт 8 статьи 1 ГрК РФ).
Как верно установлено судом, оспариваемые Правила землепользования и застройки приняты в пределах полномочий Собрания депутатов городского округа "город Махачкала" по вопросам, отнесенным к его ведению, официально опубликованы для всеобщего сведения, предусмотренный статьями 31, 32 ГрК РФ порядок подготовки проекта Правила землепользования и его утверждения соблюден.
Частью 1 статьи 6 Правил землепользования и застройки предусмотрено, что действие Правил не распространяется на градостроительные планы земельных участков, выданные до вступления в силу Правил. Собственники земельных участков и арендаторы земельных участков имеют право осуществить любое строительство в соответствии с видами разрешенного использования и предельными параметрами разрешенного строительства, реконструкции объектов капитального строительства, содержащимися в таком градостроительном плане земельного участка.
Судебная коллегия полагает правильным вывод суда о том, что указанная норма не противоречит нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу, исходя из следующего.
Согласно статье 4 Гражданского кодекса Российской Федерации акты гражданского законодательства не имеют обратной силы и применяются к отношениям, возникшим после введения их в действие. Действие закона распространяется на отношения, возникшие до введения его в действие, только в случаях, когда это прямо предусмотрено законом.
Законом Республики Дагестан от 16 апреля 1997 г. N 8 "О нормативных правовых актах Республики Дагестан" (статья 73) также предусмотрено, что нормативный правовой акт Республики Дагестан не имеет обратной силы, то есть не распространяет своего действия на отношения, возникшие до его вступления в силу, за исключением случаев, когда он устраняет или смягчает ответственность за правонарушения либо когда в самом акте предусматривается, что он распространяет свое действие на отношения, возникшие до его вступления в силу.
Следовательно, для применения положений нормативного правового акта к отношениям, возникшим до введения его в действие, необходимо прямое указание закона на придание соответствующим нормам обратной силы.
В данном случае законодательно не установлена возможность распространить действие Правил землепользования и застройки на градостроительные планы земельных участков, выданные до вступления в силу Правил.
Судебная коллегия соглашается и с выводом суда об отсутствии правовых оснований для признания недействующими положений пункта 1 части 2 статьи 32, пункта 1 части 2 статьи 33, пункта 1 части 3 статьи 34, пункта 1 части 2 статьи 35, пункта 1 части 2 статьи 37, пункта 1 части 2 статьи 38, пункта 1 части 2 статьи 48 Правил землепользования и застройки, предусматривающих предельные размеры земельных участков и параметры разрешенного строительства, реконструкции объектов капитального строительства применительно к соответствующим зонам застройки.
В соответствии с частью 1 статьи 38 ГрК РФ в редакции, действующей на момент принятия оспариваемого нормативного правового акта, предельные (минимальные и (или) максимальные) размеры земельных участков и предельные параметры разрешенного строительства, реконструкции объектов капитального строительства могут включать в себя: предельные (минимальные и (или) максимальные) размеры земельных участков, в том числе их площадь; минимальные отступы от границ земельных участков в целях определения мест допустимого размещения зданий, строений, сооружений, за пределами которых запрещено строительство зданий, строений, сооружений; предельное количество этажей или предельную высоту зданий, строений, сооружений; максимальный процент застройки в границах земельного участка, определяемый как отношение суммарной площади земельного участка, которая может быть застроена, ко всей площади земельного участка; иные показатели. Следовательно, указанный перечень не являлся исчерпывающим.
В силу части 2 статьи 38 ГрК РФ применительно к каждой территориальной зоне устанавливаются указанные в части 1 статьи 38 ГрК РФ размеры и параметры, их сочетания.
При этом дальнейшее правовое регулирование предельных параметров разрешенного строительства, реконструкции объектов капитального строительства, введенное Федеральным законом от 3 июля 2016 г. N 373-ФЗ "О внесении изменений в Градостроительный кодекс Российской Федерации, отдельные законодательные акты Российской Федерации в части совершенствования регулирования подготовки, согласования и утверждения документации по планировке территории и обеспечения комплексного и устойчивого развития территорий и признании утратившими силу отдельных положений законодательных актов Российской Федерации" также предусматривает, что наряду с указанными в пунктах 2 - 4 части 1 статьи 38 ГрК РФ предельными параметрами разрешенного строительства, реконструкции объектов капитального строительства в градостроительном регламенте могут быть установлены иные предельные параметры разрешенного строительства, реконструкции объектов капитального строительства. Между тем в случае, если в градостроительном регламенте применительно к определенной территориальной зоне не устанавливаются предельные (минимальные и (или) максимальные) размеры земельных участков, в том числе их площадь, и (или) предусмотренные пунктами 2 - 4 части 1 статьи 38 ГрК РФ предельные параметры разрешенного строительства, реконструкции объектов капитального строительства, непосредственно в градостроительном регламенте применительно к этой территориальной зоне указывается, что такие предельные (минимальные и (или) максимальные) размеры земельных участков, предельные параметры разрешенного строительства, реконструкции объектов капитального строительства не подлежат установлению. Таким образом, суд пришел к правомерному выводу о том, что указанные выше положения Правил землепользования и застройки не противоречат положениям части 1 статьи 38 ГрК РФ и приведенные в названных нормах Правил предельные минимальные размеры земельных участков в сочетании с предельными параметрами разрешенного строительства в зависимости от этажности зданий и площади жилых помещений не порождают неопределенности в реализации прав в области градостроительных отношений, напротив устанавливая вполне определенные критерии многоэтажной, среднеэтажной и малоэтажной застройки в соответствии с требованиями статьи 38 ГрК РФ (части 1.1 и 1.2 статьи 38 ГрК РФ, вступившей в силу с 1 января 2017 г.).
Судебная коллегия полагает несостоятельным довод апелляционной жалобы представителя административного истца о том, что использование в Правилах землепользования и застройки предельных размеров земельных участков для регулирования предельных параметров разрешенного строительства не соответствует закону, поскольку согласно пункту 2 части 6 статьи 30 ГрК РФ в градостроительном регламенте в отношении земельных участков и объектов капитального строительства, расположенных в пределах соответствующей территориальной зоны, указываются предельные (минимальные и (или) максимальные) размеры земельных участков и предельные параметры разрешенного строительства, реконструкции объектов капитального строительства.
Не может быть принят и довод апелляционных жалоб административных ответчиков о необоснованности решения суда в части признания недействующей части 5 статьи 10 Правил землепользования и застройки.
Согласно части 5 статьи 10 Правил землепользования и застройки основные и вспомогательные виды разрешенного использования земельных участков и объектов капитального строительства правообладателями земельных участков и объектов капитального строительства, за исключением органов государственной власти, органов местного самоуправления городского округа "город Махачкала", государственных и муниципальных учреждений, государственных и муниципальных унитарных предприятий, выбираются самостоятельно без дополнительных разрешений и согласований с учетом соблюдения требований технических регламентов, санитарных норм, нормативов градостроительного проектирования Республики Дагестан и/или городского округа "город Махачкала", публичных сервитутов, предельных параметров разрешенного строительства и реконструкции, ограничений использования земельных участков и объектов капитального строительства, установленных в зонах с особыми условиями использования территории, и других требований, установленных в соответствии с действующим законодательством.
Суд первой инстанции правильно указал, что данная норма не соответствует части 4 статьи 37 ГрК РФ, в соответствии с которой основные и вспомогательные виды разрешенного использования земельных участков и объектов капитального строительства правообладателями земельных участков и объектов капитального строительства, за исключением органов государственной власти, органов местного самоуправления, государственных и муниципальных учреждений, государственных и муниципальных унитарных предприятий, выбираются самостоятельно без дополнительных разрешений и согласования. При этом таких требований, какие дополнительно указаны в части 5 статьи 10 Правил, приведенная норма ГрК РФ не содержит.
С учетом изложенного решение суда является законным и обоснованным. Предусмотренных статьей 310 КАС РФ оснований для его отмены в апелляционном порядке не имеется.
Руководствуясь статьями 309 и 311 КАС РФ, Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации
решение Верховного Суда Республики Дагестан от 22 декабря 2016 г. оставить без изменения, апелляционные жалобы представителя Магомедова А.А. Исмаилова М.М., Администрации городского округа с внутригородским делением "город Махачкала" и Собрания депутатов городского округа "город Махачкала" без удовлетворения.
------------------------------------------------------------------