ВЕРХОВНЫЙ СУД РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
от 10 ноября 2016 г. N 87-АПГ16-3
Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации в составе
председательствующего Александрова В.Н.,
судей Абакумовой И.Д. и Меркулова В.П.
рассмотрела в открытом судебном заседании административное дело по административному исковому заявлению открытого акционерного общества "Ремонтно-сервисное предприятие тепловых и подземных коммуникаций Костромской ГРЭС" об оспаривании постановлений департамента государственного регулирования цен и тарифов Костромской области от 18 декабря 2015 г. N 15/607 "Об установлении тарифов на тепловую энергию, поставляемую ОАО "РСП ТПК КГРЭС" потребителям города Волгореченск, на 2016 год" и от 18 декабря 2015 г. N 15/610 "Об установлении тарифов на горячую воду в закрытой системе горячего водоснабжения для ОАО "Ремонтно-сервисное предприятие тепловых и подземных коммуникаций Костромской ГРЭС" на 2016 год" и возложении на департамент обязанности принять новые нормативные правовые акты
по апелляционной жалобе открытого акционерного общества "Ремонтно-сервисное предприятие тепловых и подземных коммуникаций Костромской ГРЭС" на решение Костромского областного суда от 24 июня 2016 г., которым в удовлетворении административного искового заявления отказано.
Заслушав доклад судьи Верховного Суда Российской Федерации Абакумовой И.Д., объяснения представителя ОАО "РСП ТПК КГРЭС" Княгининой О.Н. поддержавшей доводы апелляционной жалобы, объяснения представителя департамента государственного регулирования цен и тарифов Костромской области Макаровой Ю.А., возражавшей против удовлетворения апелляционной жалобы, заключение прокурора Генеральной прокуратуры Российской Федерации, полагавшей, что решение суда не подлежит отмене, Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации
департаментом государственного регулирования цен и тарифов Костромской области (далее - Департамент, регулирующий орган) изданы постановления от 18 декабря 2015 г. N 15/607 "Об установлении тарифов на тепловую энергию, поставляемую ОАО "РСП ТПК КГРЭС" потребителям города Волгореченск, на 2016 год" (далее - постановление N 15/607) и N 15/610 "Об установлении тарифов на горячую воду в закрытой системе горячего водоснабжения для ОАО "Ремонтно-сервисное предприятие тепловых и подземных коммуникаций Костромской ГРЭС" на 2016 год" (далее - постановление N 15/610).
Согласно приложению к постановлению N 15/607 одноставочные тарифы на тепловую энергию, поставляемую открытым акционерным обществом "Ремонтно-сервисное предприятие тепловых и подземных коммуникаций Костромской ГРЭС" (далее - ОАО "РСП ТПК КГРЭС"), установлены с 1 июля по 31 декабря 2016 года для потребителей в случае отсутствия дифференциации тарифов по схеме подключения в размере 1 178,24 руб./Гкал, для населения - 1 390,32 руб./Гкал. На тот же период регулирования компонент на тепловую энергию в тарифе на горячую воду в приложении к постановлению N 15/610 установлен для населения - 1 390,32 руб./Гкал, для бюджетных и прочих потребителей - 1 178,24 руб./Гкал.
ОАО "РСП ТПК КГРЭС" обратилось в Костромской областной суд с административным исковым заявлением о признании недействующими указанных нормативных правовых актов с 1 июля 2016 г. Также административный истец просил возложить на Департамент обязанность принять новый нормативный правовой акт об установлении для общества экономически обоснованных тарифов на тепловую энергию, поставляемую ОАО "РСП ТПК КГРЭС" потребителям городского округа город Волгореченск, на 2016 год и об установлении тарифов на горячую воду, поставляемую ОАО "РСП ТПК КГРЭС" потребителям городского округа город Волгореченск, на 2016 год в части компонента на тепловую энергию по итогам рассмотрения данного административного искового заявления с включением расходов, не учтенных при утверждении тарифов оспариваемыми нормативными правовыми актами.
Общество указывает, что регулирующим органом при утверждении названных выше тарифов в нарушение требований пунктов 2 и 3 части 1 статьи 7, части 1 статьи 10 Федерального закона от 27 июля 2010 г. N 190-ФЗ "О теплоснабжении" (далее - Закон о теплоснабжении), пунктов 2, 13, 22, 47 Основ ценообразования в сфере теплоснабжения (далее - Основы ценообразования) и пункта 33 Правил регулирования цен (тарифов) в сфере теплоснабжения (далее - Правила), утвержденных постановлением Правительства Российской Федерации от 22 октября 2012 г. N 1075, а также пунктов 12, 23, 25 Методических указаний по расчету регулируемых цен (тарифов) в сфере теплоснабжения, утвержденных приказом Федеральной службы по тарифам от 13 июня 2013 г. N 760-э (далее - Методические указания), в необходимую валовую выручку не включены расходы по сомнительным долгам общества в размере 2 394,7 тыс. руб., выпадающие доходы в размере 6 396,98 тыс. руб., а также полностью исключена расчетная предпринимательская прибыль в размере 1 561,59 тыс. руб.
Решением Костромского областного суда от 24 июня 2016 г. в удовлетворении административного искового заявления отказано.
В апелляционной жалобе ОАО "РСП ТПК КГРЭС" просит отменить указанный судебный акт, ссылаясь на неправильное применение норм права и несоответствие выводов суда обстоятельствам дела. По мнению подателя жалобы, суд сделал неправильный вывод, что исключение поименованных выше расходов при расчете необходимой валовой выручки не противоречит требованиям законодательства в сфере тарифного регулирования. Кроме того, указывает, что расчет предпринимательской прибыли при наличии принципиальной инициативы регулируемой организации относится к компетенции тарифного органа.
Департаментом и прокуратурой Костромской области поданы возражения на апелляционную жалобу.
Лица, участвующие в деле, о времени и месте рассмотрения жалобы в апелляционном порядке извещены своевременно и в надлежащей форме.
Суд апелляционной инстанции рассмотрел административное дело в соответствии с частью 1 статьи 308 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации.
В соответствии с подпунктом "а" пункта 18 статьи 2 Закона о теплоснабжении реализация тепловой энергии (мощности) относится к регулируемому виду деятельности в сфере теплоснабжения, при осуществлении которого расчеты за товары, услуги в сфере теплоснабжения осуществляются по ценам (тарифам), подлежащим государственному регулированию в соответствии с Федеральным законом.
Государственное регулирование цен (тарифов) на тепловую энергию (мощность) осуществляется на основе принципов, установленных названным федеральным законом, в соответствии с Основами ценообразования, Правилами, иными нормативными правовыми актами и методическими указаниями, утвержденными федеральным органом исполнительной власти в области государственного регулирования тарифов в сфере теплоснабжения, с учетом особенностей, указанных в частях 2.1 - 2.3 статьи 8 Федерального закона (часть 1 статьи 10 Закона о теплоснабжении).
Органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации в области государственного регулирования цен (тарифов) устанавливают тарифы на тепловую энергию (мощность), поставляемую теплоснабжающими организациями потребителям, в соответствии с установленными федеральным органом исполнительной власти в области государственного регулирования тарифов в сфере теплоснабжения предельными (минимальным и (или) максимальным) уровнями указанных тарифов, а также тарифы на тепловую энергию (мощность), поставляемую теплоснабжающими организациями другим теплоснабжающим организациям (пункт 1 части 2 статьи 5, пункт 1 части 3 статьи 7 и пункт 4 части 1 статьи 8 Закона о теплоснабжении).
Согласно части 4 статьи 31 Федерального закона от 7 декабря 2011 г. N 416-ФЗ "О водоснабжении и водоотведении" (далее - Закон о водоснабжении и водоотведении) горячее водоснабжение является регулируемым видом деятельности. Тарифы в сфере горячего водоснабжения могут быть установлены в виде двухкомпонентных тарифов с использованием компонента на холодную воду и компонента на тепловую энергию в порядке, определенном основами ценообразования в сфере водоснабжения и водоотведения, утвержденными Правительством Российской Федерации (часть 9 статьи 32 Закона о водоснабжении и водоотведении).
Согласно пункту 1 части 1 статьи 5 и пункту 1 части 5 статьи 31 Закона о водоснабжении и водоотведении полномочиями по установлению тарифа на горячую воду (горячее водоснабжение) наделены органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации.
Департамент осуществляет указанные полномочия в сфере тарифного регулирования в соответствии с пунктами 12 и 13.1 Положения о департаменте государственного регулирования цен и тарифов Костромской области, утвержденного постановлением администрации Костромской области от 31 июля 2012 г. N 313-а (далее - Положение о департаменте).
Решение об установлении на 2016 год тарифов на тепловую энергию, поставляемую ОАО "РСП ТПК КГРЭС" потребителям города Волгореченска, принято на заседании правления Департамента от 18 декабря 2015 г. N 66 единогласно посредством открытого голосования с соблюдением положений пункта 30 Правил и пункта 63 Положения о департаменте. Представитель общества, как видно из протокола, присутствовал на заседании коллегии Департамента.
Постановление N 15/607 и постановление N 15/610 официально опубликованы 21 декабря 2015 г. на официальном интернет-портале государственных органов Костромской области (www.adm44.ru) и вступили в законную силу с 1 января 2016 г.
Таким образом, оспариваемые нормативные правовые акты приняты уполномоченным органом в соответствии с установленной процедурой и официально опубликованы для всеобщего сведения.
Как усматривается из материалов дела, ОАО "РСП ТПК КГРЭС" осуществляет поставку тепловой энергии (мощности) и горячей воды с использованием закрытой системы горячего водоснабжения. Согласно постановлению администрации городского округа город Волгореченск Костромской области от 20 февраля 2014 г. N 62 общество является единой теплоснабжающей организацией на территории названного муниципального образования.
По заявлению ОАО "РСП ТПК КГРЭС" от 28 апреля 2015 г. Департаментом открыто дело об установлении тарифов на тепловую энергию на 2016 год методом экономически обоснованных расходов в соответствии с подпунктом "в" пункта 17 Основ ценообразования.
Позднее общество в письме от 19 октября 2015 г. просило Департамент учесть в составе необходимой валовой выручки расчетную предпринимательскую прибыль.
В целях определения экономической обоснованности тарифа на тепловую энергию специалистами Департамента проведена экспертиза, в результате которой скорректированы расходы, заявленные обществом. Полностью исключены расходы по сомнительным долгам в размере 2 394,7 тыс. руб., и расходы по статье "расчетная предпринимательская прибыль" в размере 1628,4 тыс. руб. Выпадающие доходы за 2014 - 2016 годы, возникшие в связи с превышением учтенного при установлении тарифов объема полезного отпуска над фактическим, снижены на 6397,0 тыс. руб.
Заключение экспертизы положено в основу принятия оспариваемых нормативных правовых актов.
Суд первой инстанции, отказывая в удовлетворении административного искового заявления в части указанных расходов, сделал вывод, что регулирующий орган обоснованно сократил при установлении тарифов на тепловую энергию и горячую воду на 2016 год заявленные обществом расходы по оспариваемым статьям затрат в связи с отсутствием документов, подтверждающих их экономическую обоснованность, а также в связи с необходимостью ограничения роста платы граждан за коммунальные услуги в размере 4,2%.
Судебная коллегия полагает вывод суда правомерным.
В соответствии с пунктом 1 части 1 статьи 9 Закона о теплоснабжении метод экономически обоснованных расходов (затрат) является одним из методов регулирования тарифов. Согласно пункту 32 Основ ценообразования при применении указанного метода необходимая валовая выручка регулируемой организации определяется как сумма планируемых на расчетный период регулирования расходов, уменьшающих налоговую базу налога на прибыль организаций, расходов, не учитываемых при определении налоговой базы налога на прибыль, величины расчетной предпринимательской прибыли регулируемой организации, величины налога на прибыль, а также экономически обоснованных расходов регулируемой организации, указанных в пункте 13 Основ ценообразования.
В силу пункта 33 Правил орган регулирования отказывает регулируемой организации во включении в цены (тарифы) отдельных расходов, предложенных регулируемой организацией, в случае экономической необоснованности таких расходов в соответствии с Основами ценообразования и методическими указаниями.
Согласно положениям пунктов 13, 15, 16, 17, 20 и 28 Правил установление тарифов производится органом регулирования посредством анализа, проверки и экспертизы предложений регулируемой организации об установлении цен (тарифов) и материалов, представленных в обоснование этих предложений, в срок до 1 мая года, предшествующего очередному расчетному периоду регулирования. К числу обосновывающих документов относится расчет расходов и необходимой валовой выручки от регулируемой деятельности в сфере теплоснабжения с приложением экономического обоснования исходных данных, разработанного в соответствии с Методическими указаниями.
Таким образом, расходы, заявленные регулируемой организацией, должны быть экономически обоснованы и документально подтверждены.
Судебная коллегия не принимает довод апелляционной жалобы о том, что сумма расходов по сомнительным долгам не требует подтверждения данными об инвентаризации дебиторской задолженности.
К внереализационным расходам, включаемым в необходимую валовую выручку, относятся расходы по сомнительным долгам, определяемые в отношении единых теплоснабжающих организаций, в размере фактической дебиторской задолженности населения, но не более 2 процентов необходимой валовой выручки, относимой на население и приравненных к нему категорий потребителей, установленной для регулируемой организации на предыдущий расчетный период регулирования (подпункт "а" пункта 47 Основ ценообразования).
Как следует из абзаца первого пункта 12 Методических указаний, определение состава расходов, включаемых в необходимую валовую выручку, и оценка их экономической обоснованности производятся в соответствии с законодательством Российской Федерации и нормативными правовыми актами, регулирующими отношения в сфере бухгалтерского учета, а также в соответствии с Методическими указаниями.
Пунктом 77 Положения по ведению бухгалтерского учета и бухгалтерской отчетности в Российской Федерации, утвержденного приказом Министерства финансов Российской Федерации от 29 июля 1998 г. N 34н, предусмотрено, что дебиторская задолженность, по которой срок исковой давности истек, другие долги, нереальные для взыскания, списываются по каждому обязательству на основании данных проведенной инвентаризации, письменного обоснования и приказа (распоряжения) руководителя организации и относятся соответственно на счет средств резерва сомнительных долгов либо на финансовые результаты у коммерческой организации, если в период, предшествующий отчетному, суммы этих долгов не резервировались в порядке, предусмотренном пунктом 70 названного положения, или на увеличение расходов у некоммерческой организации.
В нарушение изложенных нормативных положений ОАО "РСП ТПК КГРЭС" в подтверждение суммы расходов по сомнительным долгам в составе заявления об установлении тарифов направило расчет резерва на 2016 год, определенного в размере 2 процентов от необходимой валовой выручки, без приложения указанных выше документов о проведении инвентаризации дебиторской задолженности.
Таким образом, суд первой инстанции, применив положения пункта 50 Основ ценообразования, обоснованно согласился с позицией тарифного органа об исключении указанных расходов из необходимой валовой выручки при расчете тарифов ОАО "РСП ТПК КГРЭС" на тепловую энергию на 2016 год.
Отклоняется довод апелляционной жалобы о том, что размер расчетной предпринимательской прибыли должен определяется тарифным органом самостоятельно после установления регулирующим органом размера необходимой валовой выручки независимо от представления соответствующего расчета регулируемой организацией.
Расчетная предпринимательская прибыль регулируемой организации определяется в размере 5 процентов объема включаемых в необходимую валовую выручку на очередной период регулирования расходов, указанных в подпунктах 2 - 8 пункта 33 Основ ценообразования, за исключением расходов на приобретение тепловой энергии (теплоносителя) и услуг по передаче тепловой энергии (теплоносителя) (пункт 48(1) Основ ценообразования).
Согласно пунктам 13, 15 и 16 Правил представление документов и материалов, обосновывающих размер необходимой валовой выручки, осуществляется регулируемой организацией. При этом, исходя из понятия расчетной предпринимательской прибыли как величины, учитываемой при определении необходимой валовой выручки, и требований пункта 16 Правил о подтверждении размера необходимой валовой выручки расчетами, Судебная коллегия полагает верным вывод суда первой инстанции о том, что расчет и размер расчетной предпринимательской прибыли должны быть определены и направлены регулируемой организацией в регулирующий орган.
Письмо Общества, направленное в Департамент 19 октября 2015 г., содержало просьбу об учете расчетной предпринимательской прибыли при установлении тарифов на 2016 год без указания ее размера и обосновывающих расчетов. Вопреки доводу апелляционной жалобы запрос дополнительных сведений в порядке пункта 20 Правил является не обязанностью регулирующего органа, а относится к его дискреционным полномочиям, которые могут быть реализованы при наличии соответствующей необходимости. При этом регулируемая организация в силу пункта 17 Правил наделена правом по своей инициативе представить дополнительные документы и материалы, которые, по ее мнению, имеют существенное значение для рассмотрения дела об установлении цен (тарифов).
Довод апелляционной жалобы о необоснованном распределении Департаментом размера заявленных выпадающих доходов за 2012 - 2014 годы на периоды 2016, 2017 и 2018 годов также подлежит отклонению.
Согласно пункту 12 Методических указаний, если по итогам расчетного периода регулирования на основании данных статистической и бухгалтерской отчетности подтверждаются выпадающие доходы по регулируемым видам деятельности, связанные с превышением учтенного при установлении тарифов объема полезного отпуска над фактическим, то средства на компенсацию таких выпадающих доходов учитываются органом регулирования при установлении регулируемых цен (тарифов) для такой регулируемой организации начиная с периода, следующего за периодом, в котором указанные выпадающие доходы были документально подтверждены на основании годовой бухгалтерской и статистической отчетности, но не позднее чем на 3-й расчетный период регулирования, в полном объеме.
Как усматривается из материалов дела, Департамент распределил заявленную Обществом сумму выпадающих доходов на три периода регулирования, что соответствует буквальному толкованию приведенных выше положений Основ ценообразования и направлено на поддержание баланса экономических интересов теплоснабжающих организаций и интересов потребителей в целях обеспечения равномерности и последовательности изменений тарифов в сфере теплоснабжения.
Судебная коллегия также учитывает, что, как усматривается из экспертного заключения и протокола заседания правления Департамента, исключение расходов из необходимой валовой выручки обусловлено необходимостью ограничения величины тарифа индексом изменения платы граждан за коммунальные услуги в размере 4,2%.
Непредставление регулирующим органом административному истцу экспертного заключения по проекту оспариваемых правовых актов не влияет на правильность решения суда, поскольку в силу положений пункта 28, 34 Правил на Департамент не возлагается обязанность направлять указанное заключение регулируемым организациям. При этом Общество не лишено было возможности ознакомиться в порядке, предусмотренном пунктом 17 Регламента открытия дел об установлении регулируемых цен (тарифов) и отмене регулирования тарифов в сфере теплоснабжения (приказ ФСТ России от 7 июня 2013 г. N 163), с находящимся в тарифном деле экспертным заключением.
В соответствии с пунктом 2 части 2 статьи 215 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, если оспариваемый полностью или в части нормативный правовой акт признается соответствующим иному нормативному правовому акту, имеющему большую юридическую силу, суд отказывает в удовлетворении требований по административному делу.
Обжалуемое судебное решение вынесено с соблюдением норм процессуального права и при правильном применении норм материального права. Предусмотренные статьей 310 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации основания для отмены решения в апелляционном порядке отсутствуют.
На основании изложенного, руководствуясь статьями 307, 309 и 311 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации
решение Костромского областного суда от 24 июня 2016 г. оставить без изменения, апелляционную жалобу открытого акционерного общества "Ремонтно-сервисное предприятие тепловых и подземных коммуникаций Костромской ГРЭС" - без удовлетворения.
------------------------------------------------------------------