ВЕРХОВНЫЙ СУД РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
от 6 июля 2018 г. N 55-АПГ18-4
Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации в составе
председательствующего Хаменкова В.Б.,
судей Горчаковой Е.В. и Калининой Л.А.
рассмотрела в открытом судебном заседании административное дело по административному иску администрации муниципального образования Ширинский район Республики Хакасия о признании недействующими отдельных положений приложения к постановлению Правительства Республики Хакасия от 17 апреля 2017 года N 172 "О распределении субсидий из республиканского бюджета Республики Хакасия муниципальным образованиям Республики Хакасия на строительство, реконструкцию, капитальный ремонт общеобразовательных организаций, оснащение оборудованием на 2017 год и признании утратившим силу постановления Правительства Республики Хакасия от 14 марта 2017 года N 103 "Об утверждении распределения субсидий из республиканского бюджета Республики Хакасия местным бюджетам на строительство общеобразовательных организаций, оснащение оборудованием на 2017 год" по апелляционной жалобе администрации муниципального образования Ширинский район Республики Хакасия на решение Верховного Суда Республики Хакасия от 22 января 2018 года, которым отказано в удовлетворении административного искового заявления.
Заслушав доклад судьи Верховного Суда Российской Федерации Горчаковой Е.В., заключение прокурора Генеральной прокуратуры Российской Федерации Засеевой Э.С., полагавшей решение суда незаконным, Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации
постановление Правительства Республики Хакасия от 17 апреля 2017 года N 172 "О распределении субсидий из республиканского бюджета Республики Хакасия муниципальным образованиям Республики Хакасия на строительство, реконструкцию, капитальный ремонт общеобразовательных организаций, оснащение оборудованием на 2017 год и признании утратившим силу постановления Правительства Республики Хакасия от 14 марта 2017 года N 103 "Об утверждении распределения субсидий из республиканского бюджета Республики Хакасия местным бюджетам на строительство общеобразовательных организаций, оснащение оборудованием на 2017 год" (далее - Постановление от 17 апреля 2017 года N 172) размещено 18 апреля 2017 года на официальном интернет-портале правовой информации http://www.pravo.gov.ru, а также 24 апреля 2017 года опубликовано в официальном печатном издании "Вестник Хакасии", N 25.
Приложением к указанному постановлению предусмотрен общий объем субсидий в сумме 389 534 800 рублей восьми муниципальным образованиям, в том числе муниципальному образованию Ширинский район Республики Хакасия - 17 300 000 рублей, из них на капитальный ремонт школ - 14 850 000 рублей, на строительство туалетов в школах - 2 450 000 рублей.
Постановлением Правительства Республики Хакасия от 14 августа 2017 года N 411 (далее - Постановление N 411) внесены изменения в приложение к Постановлению от 17 апреля 2017 года N 172, а именно названное приложение изложено в новой редакции, предусматривающей предоставление субсидии только шести муниципальным образованиям, в числе которых Ширинский район не значится.
Постановлением Правительства Республики Хакасия от 21 ноября 2017 года N 598 вновь внесены изменения в названный нормативный правовой акт, согласно которым Ширинскому району распределяется из республиканского бюджета 6 960 000 рублей для строительства школ.
15 декабря администрация муниципального образования Ширинский район Республики Хакасия (далее - администрация Ширинского района) обратилась в суд с административным исковым заявлением о признании недействующим приложения к Постановлению от 17 апреля 2017 года N 172 в касающейся муниципального образования части.
В период рассмотрения названного административного иска постановлением Правительства Республики Хакасия от 27 декабря 2017 года N 686, размещенным в установленном порядке на официальном интернет-портале правовой информации (http://www.pravo.gov.ru), в оспариваемый региональный нормативный правовой акт вновь внесены изменения, которыми в том числе предусмотрено выделение муниципальному образованию Ширинский район Республики Хакасия 8 575 200 рублей из средств республиканского бюджета на строительство общеобразовательных организаций, оснащение оборудованием.
Администрация Ширинского района с учетом последующего уточнения административного искового заявления просила признать недействующим приложение к Постановлению от 17 апреля 2017 года N 172 в части определения субсидии, подлежащей распределению в отношении муниципального образования Ширинский район Республики Хакасия в редакции постановления от 27 декабря 2017 года N 686.
В обоснование уточненных исковых требований административный истец указал, что оспариваемыми положениями нарушаются права муниципального образования в сфере экономической деятельности, поскольку утрачено право на получение в полном объеме субсидии из республиканского бюджета, предусмотренной Соглашением от 24 апреля 2017 года N 162, заключенным между Министерством образования и науки Республики Хакасия и администрацией Ширинского района, на строительство, реконструкцию, капитальный ремонт общеобразовательных организаций, оснащение оборудованием на 2017 год (далее - Соглашение от 24 апреля 2017 года N 162). Обратил внимание на то, что отсутствие утвержденных бюджетных ассигнований в объеме, предусмотренном Соглашением от 24 апреля 2017 года N 162, не позволяет произвести оплату выполненных подрядчиком работ в рамках муниципальных контрактов на ремонт образовательных учреждений полностью.
По мнению административного истца, оспариваемые положения регионального нормативного правового акта не соответствуют статье 306.8 Бюджетного кодекса Российской Федерации, Закону Республики Хакасия от 23 декабря 2016 года N 114-ЗРХ "О республиканском бюджете Республики Хакасия на 2017 год и на плановый период 2018 и 2019 годов", положениям государственной программы Республики Хакасия "Развитие образования в Республике Хакасия (2016 - 2020 годы)" и пунктам 9.5.1, 9.5.4, 9.5.9 Правил предоставления и распределения субсидий из республиканского бюджета муниципальным образованиям на строительство, реконструкцию, капитальный ремонт общеобразовательных организаций, оснащение оборудованием, утвержденных постановлением Правительства Республики Хакасия от 27 октября 2015 года N 556, а также пункту 22 постановления Правительства Республики Хакасия от 30 апреля 2015 года N 202 "Об утверждении порядка формирования, предоставления и распределения субсидий из республиканского бюджета Республики Хакасия местным бюджетам и признании утратившими силу отдельных постановлений Правительства Республики Хакасия".
Решением Верховного Суда Республики Хакасия от 22 января 2018 года отказано в удовлетворении административных исковых требований.
В апелляционной жалобе администрация Ширинского района выражает несогласие с решением суда, просит отменить его, ссылаясь на неправильное применение судом норм материального права, и принять новый судебный акт об удовлетворении заявленных требований.
Относительно доводов, изложенных в апелляционной жалобе, Правительством Республики Хакасия и прокуратурой Республики Хакасия представлены возражения.
Лица, участвующие в деле, о времени и месте рассмотрения жалобы в апелляционном порядке извещены своевременно и в надлежащей форме, в судебное заседание не явились.
На основании статьи 307 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации полагает возможным рассмотреть дело в отсутствие неявившихся лиц.
Суд апелляционной инстанции рассматривает административное дело в полном объеме и не связан основаниями и доводами, изложенными в апелляционных жалобе, представлении и возражениях относительно жалобы, представления (часть 1 статьи 308 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации).
Проверив материалы дела, обсудив доводы апелляционной жалобы и возражений на нее, Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации считает необходимым решение отменить, как незаконное, исходя из следующего.
Отказывая в удовлетворении заявленных требований, суд первой инстанции пришел к выводу о том, что оспариваемая региональная правовая норма субъектом Российской Федерации принята в соответствии с его полномочиями и компетенцией, процедура принятия, форма и порядок правового акта не нарушены.
При этом суд исходил из того, что пунктом 11 части 1 статьи 15 Федерального закона от 6 октября 2003 года N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" (далее - Федеральный закон N 131-ФЗ) определено, что к вопросам местного значения муниципального района относятся наряду с другими вопросами в сфере образования организация предоставления общедоступного и бесплатного дошкольного, начального общего, основного общего, среднего общего образования по основным общеобразовательным программам в муниципальных образовательных организациях (за исключением полномочий по финансовому обеспечению реализации основных общеобразовательных программ в соответствии с федеральными государственными образовательными стандартами), организация предоставления дополнительного образования детей в муниципальных образовательных организациях (за исключением дополнительного образования детей, финансовое обеспечение которого осуществляется органами государственной власти субъекта Российской Федерации).
Суд первой инстанции, сославшись на часть 2 статьи 18 Федерального закона N 131-ФЗ, содержащей правило об исполнении финансовых обязательств, возникающих в связи с решением вопросов местного значения, за счет средств местных бюджетов (за исключением субвенций, предоставляемых местным бюджетам из федерального бюджета и бюджетов субъектов Российской Федерации), а также предусматривающей возможность финансирования указанных обязательств в случаях и порядке, установленных федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации, дополнительно за счет средств федерального бюджета, федеральных государственных внебюджетных фондов и бюджетов субъектов Российской Федерации, констатировал, что финансирование расходов на строительство, ремонт и оснащение оборудованием муниципальных общеобразовательных учреждений, включая расходы на строительство школьных туалетов, относится к расходным обязательствам бюджета соответствующего муниципального района.
Судебная коллегия не может не согласиться с приведенной позицией суда первой инстанции.
Действительно, расходные обязательства субъекта Российской Федерации возникают в результате принятия законов и (или) иных нормативных правовых актов субъекта Российской Федерации (пункт 1 статьи 85 Бюджетного кодекса Российской Федерации).
Предоставление субсидий местным бюджетам из бюджета субъекта Российской Федерации регулируется положениями статьи 139 Бюджетного кодекса Российской Федерации, в соответствии с пунктом 1 которой под субсидиями местным бюджетам из бюджета субъекта Российской Федерации понимаются межбюджетные трансферты, предоставляемые бюджетам муниципальных образований в целях софинансирования расходных обязательств, возникающих при выполнении полномочий органов местного самоуправления по вопросам местного значения.
Цели и условия предоставления и расходования субсидий местным бюджетам из бюджета субъекта Российской Федерации, критерии отбора муниципальных образований для предоставления указанных субсидий и их распределение между муниципальными образованиями устанавливаются законами субъекта Российской Федерации и (или) нормативными правовыми актами высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации в соответствии с требованиями Кодекса (пункт 3 статьи 139 Бюджетного кодекса Российской Федерации).
Распределение субсидий местным бюджетам из бюджета субъекта Российской Федерации между муниципальными образованиями устанавливается законами субъектов Российской Федерации и (или) нормативными правовыми актами высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации (пункт 4 статьи 139 Бюджетного кодекса Российской Федерации).
В случаях и в порядке, установленных федеральными законами и законами субъекта Российской Федерации, из бюджета субъекта Российской Федерации местным бюджетам могут предоставляться субсидии для долевого финансирования расходов на решение отдельных вопросов местного значения (статья 26.14 Федерального закона от 6 октября 1999 года N 184-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации").
Правоотношения по предоставлению и распределению субсидий районным бюджетам из республиканского бюджета Республики Хакасия регулируются Законом Республики Хакасия от 7 декабря 2007 года N 93-ЗРХ "О бюджетном процессе и межбюджетных отношениях в Республике Хакасия" (далее - Закон Республики Хакасия N 93-ЗРХ).
Статья 6 названного закона к бюджетным полномочиям Правительства Республики Хакасия относит разработку и утверждение методики распределения и (или) порядка предоставления межбюджетных трансфертов из республиканского бюджета.
Статьей 13 Закона Республики Хакасия N 93-ЗРХ определено, что субсидии местным бюджетам из республиканского бюджета предоставляются для софинансирования расходных обязательств, возникающих при выполнении полномочий органов местного самоуправления по вопросам местного значения. Цели и условия предоставления и расходования субсидий местным бюджетам из республиканского бюджета, критерии отбора муниципальных образований устанавливаются Правительством Республики Хакасия.
Исходя из этого, проанализировав поименованный выше региональный закон, а также нормы Закона Республики Хакасия от 23 декабря 2016 года N 114-ЗРХ "О республиканском бюджете Республики Хакасия на 2017 год и на плановый период 2018 и 2019 годов", суд пришел к заключению о праве Правительства Республики Хакасия перераспределить субсидии на софинансирование из республиканского бюджета расходных обязательств, возникающих при выполнении полномочий органов местного самоуправления по вопросам местного значения, поскольку произошло уменьшение общего объема субсидий муниципальному образованию с 389 534 800 рублей до 288 651 000 рублей исключительно за счет республиканского бюджета.
Между тем судом первой инстанции не принято во внимание, что субъект Российской Федерации, осуществляя перераспределение субсидий из республиканского бюджета между муниципальными районами, не может действовать произвольно, такая дифференциация должна основываться на объективных критериях, иное означало бы нарушение принципов бюджетного законодательства и создавало бы угрозу ненадлежащего выполнения органами местного самоуправления их конституционных обязанностей.
Так, в главе 5 Бюджетного кодекса Российской Федерации содержатся принципы бюджетного права Российской Федерации, представляющие собой элементы целостной и единой системы закрепленных в источниках права основополагающих принципов российского права.
Согласно статье 28 Бюджетного кодекса Российской Федерации, бюджетная система Российской Федерации основана в том числе на принципах единства бюджетной системы Российской Федерации, равенства бюджетных прав субъектов Российской Федерации, муниципальных образований, эффективности использования бюджетных средств, прозрачности (открытости), адресности и целевого характера бюджетных средств.
Кроме того, бюджетная система Российской Федерации основана на принципе достоверности бюджета, предполагающем надежность показателей прогноза социально-экономического развития соответствующей территории и реалистичность расчета доходов и расходов бюджета (статья 37 Бюджетного кодекса Российской Федерации).
Таким образом, существенным является тот факт, что изменение бюджетных обязательств не может формироваться произвольно.
Конституционный Суд Российской Федерации неоднократно высказывался о том, что бюджетная самостоятельность субъектов Российской Федерации реализуется ими во взаимосвязи с конституционными принципами функционирования бюджетной системы Российской Федерации как единой системы, имеющей своим предназначением эффективное распределение и перераспределение финансовых ресурсов, посредством которого происходит финансовое обеспечение функций, возложенных на каждый из уровней публичной власти в Российской Федерации, и недостаточность собственных доходных источников на уровне субъектов Российской Федерации или муниципальных образований влечет необходимость осуществления бюджетного регулирования в целях сбалансирования соответствующих бюджетов.
Принимая во внимание, что в силу части 1 статьи 62 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации лица, участвующие в деле, обязаны доказывать обстоятельства, на которые они ссылаются как на основания своих требований или возражений, если иной порядок распределения обязанностей доказывания по административным делам не предусмотрен названным кодексом.
Такой порядок для данной категории дел предусмотрен пунктом 3 части 8 и частью 9 статьи 213 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, согласно которым обязанность доказывания соответствия оспариваемого нормативного правового акта или его части нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу, возлагается на орган, организацию, должностное лицо, принявшие оспариваемый нормативный правовой акт, каковым в данном случае является административный ответчик.
Административный ответчик не исполнил процессуальную обязанность, установленную частью 9 статьи 213 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, и не представил доказательств необходимости изменения размера субсидий муниципальному образованию Ширинский район Республики Хакасия, соответствия оспариваемых предписаний регионального акта нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу.
Как следует из преамбулы Постановления от 17 апреля 2017 года N 172, оно принято в соответствии с государственной программой Республики Хакасия "Развитие образования в Республике Хакасия (2016 - 2020 годы)", утвержденной постановлением Правительства Республики Хакасия от 27 октября 2015 года N 556.
Названная программа включает в себя подпрограмму 4 "Создание в Республике Хакасия новых мест в общеобразовательных организациях в соответствии с прогнозируемой потребностью и современными условиями обучения" (далее - Подпрограмма 4), которой предусмотрено предоставление субсидий из республиканского бюджета Республики Хакасия местным бюджетам на строительство, реконструкцию, капитальный ремонт общеобразовательных организаций, оснащение оборудованием.
Законом Республики Хакасия от 23 декабря 2016 года N 114-ЗРХ "О республиканском бюджете на 2017 год и плановый период 2018 и 2019 годов" в приложении N 8 "Ведомственная структура расходов Республиканского бюджета Республики Хакасия на 2017 год" предусмотрены бюджетные ассигнования на реализацию Подпрограммы 4 Министерству образования и науки Республики Хакасия, как ответственному исполнителю и главному распорядителю бюджетных средств названной государственной программы.
Приложением 12 "Распределение бюджетных ассигнований по целевым статьям (государственным программам Республики Хакасия и непрограммным направлениям деятельности), группам и подгруппам видов расходов классификации расходов республиканского бюджета Республики Хакасия на 2017 год" к Закону N 114-ЗРХ предусмотрены бюджетные ассигнования на реализацию Подпрограммы 4.
Из сравнительного анализа приведенных приложений 8 и 12, в редакциях законов Республики Хакасия от 14 февраля 2017 года N 01-ЗРХ, от 8 мая 2017 года N 34-ЗРХ, от 5 июля 2017 года N 49-ЗРХ, 30 октября 2017 года N 70-ЗРХ, следует, что общая сумма субсидий на строительство, реконструкцию, капитальный ремонт общеобразовательных организаций, оснащение оборудованием снижалась и соответственно составляла 207 300 тысяч рублей, 182 234 тысячи рублей, 89 351 тысячу рублей, 81 351 тысячу рублей.
Однако, как следует из оспариваемого нормативного правового акта, после его принятия в апреле 2017 года только в отношении муниципального образования Ширинский район исключили субсидии на финансирование строительства, приобретение и монтаж благоустроенных туалетов в общеобразовательных организациях, оставив неизменным размер субсидий на указанную цель для трех муниципальных образований (Аскизский, Алтайский и Боградский районы).
При таком положении принятый по делу судебный акт является незаконным, подлежит отмене с вынесением нового решения об удовлетворении административного искового заявления.
С учетом изложенного Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации, руководствуясь статьями 307 - 310 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации,
решение Верховного Суда Республики Хакасия от 22 января 2018 года отменить.
Принять по делу новое решение.
Признать недействующим приложение к постановлению Правительства Республики Хакасия от 17 апреля 2017 года N 172 "О распределении субсидий из республиканского бюджета Республики Хакасия муниципальным образованиям Республики Хакасия на строительство, реконструкцию, капитальный ремонт общеобразовательных организаций, оснащение оборудованием на 2017 год и признании утратившим силу постановления Правительства Республики Хакасия от 14 марта 2017 года N 103 "Об утверждении распределения субсидий из республиканского бюджета Республики Хакасия местным бюджетам на строительство общеобразовательных организаций, оснащение оборудованием на 2017 год" в части определения размера субсидии, подлежащей распределению муниципальному образованию Ширинский район Республики Хакасия.
------------------------------------------------------------------