ВЕРХОВНЫЙ СУД РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
от 5 декабря 2018 г. N 34-АПГ18-9
Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации в составе
председательствующего Зинченко И.Н.,
судей Калининой Л.А. и Корчашкиной Т.Е.
рассмотрела в открытом судебном заседании административное дело по апелляционной жалобе Совета депутатов муниципального образования ЗАТО Александровск Мурманской области и главы этого же муниципального образования на решение Мурманского областного суда от 15 августа 2018 года, которым удовлетворен административный иск администрации указанного муниципального образования об оспаривании в части Положения о порядке управления и распоряжения муниципальным имуществом, находящимся в собственности ЗАТО Александровск, утвержденного решением Совета депутатов муниципального образования ЗАТО Александровск Мурманской области от 24 декабря 2009 года N 92.
Заслушав доклад судьи Верховного Суда Российской Федерации Зинченко И.Н., а также заключение прокурора Генеральной прокуратуры Российской Федерации Засеевой Э.С., Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации
24 декабря 2009 года Советом депутатов муниципального образования ЗАТО Александровск Мурманской области принято решение N 92, которым утверждено Положение о порядке управления и распоряжения муниципальным имуществом, находящимся в собственности ЗАТО Александровск (далее также - ЗАТО Александровск).
Статьей 4 Положения о порядке управления и распоряжения муниципальным имуществом регламентирован учет муниципального имущества.
В целях обеспечения единого учета и своевременного оперативного отражения движения всех видов объектов муниципального имущества осуществляется ведение специализированных реестров по отдельным видам имущества ЗАТО Александровск и сводного реестра имущества ЗАТО Александровск (пункт 1 статьи 4 Положения).
Уполномоченные органы администрации ЗАТО Александровск, ответственные за ведение специализированных реестров по отдельным видам имущества ЗАТО Александровск и сводного реестра имущества ЗАТО Александровск, определяются постановлением администрации ЗАТО Александровск (пункт 1 статьи 4 Положения).
Пользователями данных сводного реестра имущества ЗАТО Александровск и специализированных реестров по отдельным видам имущества ЗАТО Александровск являются глава ЗАТО Александровск, Совет депутатов ЗАТО Александровск, глава администрации ЗАТО Александровск, администрация ЗАТО Александровск и органы администрации ЗАТО Александровск, а также федеральные органы и государственные органы исполнительной власти (на безвозмездной основе), иные юридические и физические лица (за плату, размер которой устанавливается постановлением главы администрации ЗАТО Александровск) (абзац первый пункта 3 статьи 4 Положения).
Использование информации, содержащейся в реестре, осуществляется в соответствии с законодательством Российской Федерации и нормативными правовыми актами органов местного самоуправления ЗАТО Александровск (абзац второй пункта 3 статьи 4 Положения).
Порядок ведения сводного реестра имущества ЗАТО Александровск и специализированных реестров по отдельным видам имущества ЗАТО Александровск и взаимодействия органов администрации ЗАТО Александровск при составлении сводного реестра имущества ЗАТО Александровск устанавливается постановлениями главы администрации ЗАТО Александровск, принимаемыми в соответствии с настоящим Положением (пункт 4 статьи 4 Положения).
Порядок проведения и финансирования мероприятий по защите информации, содержащейся в сводном и специализированных реестрах, определяется постановлением главы администрации ЗАТО Александровск (пункт 6 статьи 4 Положения).
Статьей 7 Положения о порядке управления и распоряжения муниципальным имуществом регламентированы полномочия администрации ЗАТО Александровск в сфере управления и распоряжения муниципальным имуществом. Так, администрация ЗАТО Александровск утверждает порядок ведения сводного реестра имущества ЗАТО Александровск и специализированных реестров по отдельным видам имущества ЗАТО Александровск (абзац шестнадцатый пункта 2 статьи 7 Положения), а также определяет органы администрации ЗАТО Александровск, ответственные за учет различных видов имущества, и порядок их взаимодействия при составлении сводного реестра имущества ЗАТО Александровск (абзац семнадцатый пункта 2 статьи 7 Положения).
Согласно абзацу девятому пункта 1 статьи 9 Положения о порядке управления и распоряжения муниципальным имуществом уполномоченный орган администрации ЗАТО Александровск по управлению и распоряжению муниципальным имуществом ЗАТО Александровск (далее - орган по управлению имуществом) в сфере управления и распоряжения имуществом ЗАТО Александровск в качестве выполнения одной из своих функций организует в порядке, установленном администрацией ЗАТО Александровск, учет имущества ЗАТО Александровск, в том числе ведет специализированные реестры по отдельным видам имущества, ведет сводный реестр имущества ЗАТО Александровск, находящегося в муниципальной собственности, реестры муниципальных унитарных предприятий, муниципальных учреждений ЗАТО Александровск, хозяйственных обществ, товариществ с участием ЗАТО Александровск, контролирует деятельность иных уполномоченных органов администрации ЗАТО Александровск в части выполнения ими возложенных на них функций по ведению специализированных реестров по отдельным видам имущества ЗАТО Александровск.
Согласно абзацу второму пункта 2 статьи 10 Положения о порядке управления и распоряжения муниципальным имуществом уполномоченные органы администрации ЗАТО Александровск осуществляют управление и распоряжение имуществом ЗАТО Александровск в порядке, установленном действующим законодательством Российской Федерации, Уставом ЗАТО Александровск, нормативными правовыми актами органов местного самоуправления ЗАТО Александровск и настоящим Положением, в том числе ведут специализированные реестры по отдельным видам имущества ЗАТО Александровск, Согласно абзацу второму пункта 1 статьи 24 Положения о порядке управления и распоряжения муниципальным имуществом учет объектов имущества ЗАТО Александровск, созданных, приобретенных в рамках муниципальных целевых программ, осуществляется уполномоченными органами администрации ЗАТО Александровск в соответствующих специализированных реестрах муниципального имущества ЗАТО Александровск и органом администрации ЗАТО Александровск по управлению имуществом в Сводном реестре муниципального имущества ЗАТО Александровск.
Администрация ЗАТО Александровск обратилась в Мурманский областной суд с административным исковым заявлением к Совету депутатов этого же муниципального образования, в котором с учетом уточненных административных исковых требований просила признать не действующими следующие правовые нормы:
пункт 4 статьи 4 и абзац шестнадцатый пункта 2 статьи 7 Положения о порядке управления и распоряжения муниципальным имуществом - со дня вступления в силу приказа Министерства экономического развития Российской Федерации от 30 августа 2011 года N 424 "Об утверждении Порядка ведения органами местного самоуправления реестров муниципального имущества";
пункты 1, 2, 3 и 6 статьи 4, абзац семнадцатый пункта 2 статьи 7, абзац девятый пункта 1 статьи 9, абзац второй пункта 2 статьи 10 и абзац второй пункта 1 статьи 24 Положения о порядке управления и распоряжения муниципальным имуществом в части отсылок к ведению специализированных реестров по отдельным видам имущества и сводного реестра имущества ЗАТО Александровск - со дня вступления в силу приказа Министерства экономического развития Российской Федерации от 30 августа 2011 года N 424 "Об утверждении Порядка ведения органами местного самоуправления реестров муниципального имущества".
В обоснование своих требований заявитель ссылался на то, что оспариваемые правовые нормы противоречат приказу Министерства экономического развития Российской Федерации от 30 августа 2011 года N 424 "Об утверждении Порядка ведения органами местного самоуправления реестров муниципального имущества", поскольку незаконно возлагают на администрацию ЗАТО Александровск обязанность по ведению специализированных реестров по отдельным видам имущества и сводного реестра имущества ЗАТО Александровск, которые не предусмотрены указанным приказом. Кроме того, оспариваемыми правовыми нормами на администрацию ЗАТО Александровск незаконно возложена обязанность по разработке и утверждению порядка ведения указанных реестров, что нарушает права и законные интересы администрации ЗАТО Александровск, поскольку в связи с неисполнением администрацией ЗАТО Александровск муниципального нормативного правового акта контрольно-счетной палатой в адрес администрации ЗАТО Александровск вносятся представления.
Решением Мурманского областного суда от 15 августа 2018 года административный иск удовлетворен.
Пункт 4 статьи 4 и абзац шестнадцатый пункта 2 статьи 7 оспариваемого Положения о порядке управления и распоряжения муниципальным имуществом признаны не действующими с 25 июня 2012 года.
Пункты 1, 2, 3 и 6 статьи 4, абзац семнадцатый пункта 2 статьи 7, абзац девятый пункта 1 статьи 9, абзац второй пункта 2 статьи 10 и абзац второй пункта 1 статьи 24 оспариваемого Положения о порядке управления и распоряжения муниципальным имуществом признаны не действующими с 25 июня 2012 года в той мере, в какой данные правовые нормы предусматривают ведение специализированных реестров по отдельным видам имущества и сводного реестра имущества ЗАТО Александровск.
В апелляционной жалобе Совет депутатов ЗАТО Александровск и глава этого же муниципального образования просят решение суда отменить, ссылаясь на неправильное определение обстоятельств, имеющих значение для административного дела, а также указывая на необоснованность признания не действующими оспариваемых правовых норм с 25 июня 2012 года; полагают, что оспариваемые правовые нормы подлежали признанию не действующими с даты вступления решения суда об этом в законную силу.
Против удовлетворения апелляционной жалобы администрацией ЗАТО Александровск и прокурором, участвующим в административном деле, представлены письменные возражения.
Проверив материалы административного дела, обсудив доводы апелляционной жалобы и возражений на нее, Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации оснований для отмены решения суда не установила и считает его правильным.
При рассмотрении административного дела суд первой инстанции пришел к выводу о том, что оспариваемый муниципальный нормативный правовой акт принят Советом депутатов муниципального образования ЗАТО Александровск в пределах полномочий с соблюдением требований законодательства к порядку принятия и введения его в действие.
Утвержденное Положение о порядке управления и распоряжения муниципальным имуществом устанавливает общий порядок управления и распоряжения имуществом, находящимся в муниципальной собственности ЗАТО Александровск, а также определяет компетенцию органов местного самоуправления в сфере управления и распоряжения муниципальным имуществом ЗАТО Александровск.
В соответствии с частью 1 статьи 51 Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" органы местного самоуправления от имени муниципального образования самостоятельно владеют, пользуются и распоряжаются муниципальным имуществом в соответствии с Конституцией Российской Федерации, федеральными законами и принимаемыми в соответствии с ними нормативными правовыми актами органов местного самоуправления.
Согласно части 5 этой же статьи органы местного самоуправления ведут реестры муниципального имущества в порядке, установленном уполномоченным Правительством Российской Федерации федеральным органом исполнительной власти.
Порядок ведения органами местного самоуправления реестров муниципального имущества утвержден приказом Министерства экономического развития Российской Федерации от 30 августа 2011 года N 424.
Разрешая спор, суд первой инстанции пришел к выводу, что пункт 4 статьи 4 и абзац шестнадцатый пункта 2 статьи 7 оспариваемого Положения о порядке управления и распоряжения муниципальным имуществом противоречат пункту 5.2.28(59) Положения о Министерстве экономического развития Российской Федерации, утвержденного постановлением Правительства Российской Федерации от 5 июня 2008 года N 437, и приказу Министерства экономического развития Российской Федерации от 30 августа 2011 года N 424 "Об утверждении Порядка ведения органами местного самоуправления реестров муниципального имущества", поскольку установление порядка ведения органами местного самоуправления реестров муниципального имущества находятся в исключительной компетенции федерального органа исполнительной власти - Министерства экономического развития Российской Федерации.
Суд первой инстанции также исходил из того, что Порядком ведения органами местного самоуправления реестров муниципального имущества, утвержденным приказом Министерства экономического развития Российской Федерации от 30 августа 2011 года N 424, определены единая форма и содержание реестров. Данным Порядком ведение иных, дополнительных, реестров, в том числе специализированных реестров по отдельным видам имущества муниципального образования и сводного реестра имущества муниципального образования, не предусмотрено.
В этой связи суд первой инстанции пришел к обоснованному выводу о том, что пункты 1, 2, 3 и 6 статьи 4, абзац семнадцатый пункта 2 статьи 7, абзац девятый пункта 1 статьи 9, абзац второй пункта 2 статьи 10 и абзац второй пункта 1 статьи 24 оспариваемого Положения о порядке управления и распоряжения муниципальным имуществом в той мере, в какой данные правовые нормы предусматривают ведение специализированных реестров по отдельным видам имущества и сводного реестра имущества ЗАТО Александровск, противоречат нормам законодательства, имеющим большую юридическую силу.
Определяя дату, с которой оспариваемые положения нормативного правового акта признаются недействующими, суд первой инстанции исходил из того, что данные правовые нормы с введением Порядка ведения органами местного самоуправления реестров муниципального имущества, утвержденного приказом Министерства экономического развития Российской Федерации от 30 августа 2011 года N 424, не применялись, не порождали никаких правовых последствий, а потому подлежат признанию не действующими со дня вступления в силу нормативного правового акта, имеющего большую юридическую силу.
Выводы суда первой инстанции являются правильными и соответствующими фактическим обстоятельствам административного дела.
Установив, что оспариваемые правовые нормы Положения о порядке управления и распоряжения муниципальным имуществом противоречат положениям действующего законодательства и нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу, нарушают права и законные интересы административного истца, суд первой инстанции, руководствуясь пунктом 1 части 2 статьи 215 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, по результатам рассмотрения и разрешения административного дела об оспаривании нормативного правового акта обоснованно принял решение об удовлетворении заявленных требований со дня вступления в силу приказа Министерства экономического развития Российской Федерации от 30 августа 2011 года N 424 "Об утверждении Порядка ведения органами местного самоуправления реестров муниципального имущества".
Доводы апелляционной жалобы о том, что учет объектов сводного реестра включает в себя описание объекта учета с указанием его индивидуальных особенностей, позволяющих однозначно отличать его от других объектов, что неоднозначность, множественность объектов учета муниципальной собственности в целях систематизации предполагает разделение реестров на специализированные по видам имущества, что не противоречит пункту 4 Порядка ведения органами местного самоуправления реестров муниципального имущества, утвержденного приказом Министерства экономического развития Российской Федерации от 30 августа 2011 года N 424, согласно которому разделы 1 и 2 реестра разделяются по видам имущества, необоснованны, выводов суда первой инстанции не опровергают.
Вопросы определения перечня реестров, подлежащих учету объектов муниципального имущества, являются не чем иным, как вопросами порядка ведения органами местного самоуправления реестров муниципального имущества.
Такой порядок, в силу в силу части 5 статьи 51 Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", устанавливается уполномоченным Правительством Российской Федерации федеральным органом исполнительной власти.
Как правомерно указано судом первой инстанции, таким уполномоченным органом, к исключительной компетенции которого, в соответствии с пунктом 5.2.28(59) Положения о Министерстве экономического развития Российской Федерации, утвержденного постановлением Правительства Российской Федерации от 5 июня 2008 года N 437, относятся полномочия по разработке порядка ведения органами местного самоуправления реестров муниципального имущества, является Министерство экономического развития Российской Федерации.
Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации полагает, что возложение оспариваемыми правовыми нормами Положения о порядке управления и распоряжения муниципальным имуществом на администрацию ЗАТО Александровск обязанности по разработке и утверждению порядка ведения специализированных реестров по отдельным видам имущества ЗАТО Александровск и сводного реестра имущества ЗАТО Александровск, а также по ведению указанных реестров, которые не предусмотрены Порядком ведения органами местного самоуправления реестров муниципального имущества, утвержденным приказом Министерства экономического развития Российской Федерации от 30 августа 2011 года N 424, противоречит действующему правовому регулированию.
Доводы апелляционной жалобы о том, что оспариваемые правовые нормы применялись контрольным органом при проведении проверок, а потому подлежали признанию не действующими с даты вступления решения суда в законную силу, основаны на неверном истолковании норм процессуального права.
Согласно пункту 1 части 2 статьи 215 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации по результатам рассмотрения административного дела об оспаривании нормативного правового акта судом принимается, в том числе, решение об удовлетворении заявленных требований полностью или в части, если оспариваемый нормативный правовой акт полностью или в части признается не соответствующим иному нормативному правовому акту, имеющему большую юридическую силу, и не действующим полностью или в части со дня его принятия или с иной определенной судом даты.
Пленума Верховного Суда Российской Федерации в пункте 28 постановления от 29 ноября 2007 года N 48 "О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов полностью или в части" разъяснил, что если нормативный правовой акт до вынесения решения суда применялся и на основании этого акта были реализованы права граждан и организаций, суд может признать его недействующим полностью или в части со дня вступления решения в законную силу.
При рассмотрении административного дела суд первой инстанции установил, что оспариваемые правовые нормы с введением Порядка ведения органами местного самоуправления реестров муниципального имущества, утвержденного приказом Министерства экономического развития Российской Федерации от 30 августа 2011 года N 424, не применялись; доказательств обратному, вопреки доводам апелляционной жалобы, материалы административного дела не содержат.
Таким образом, обжалуемое решение Мурманского областного суда является законным и обоснованным. Оснований для отмены данного решения суда по доводам апелляционной жалобы не имеется.
На основании изложенного, руководствуясь положениями статьи 309 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации
решение Мурманского областного суда от 15 августа 2018 года оставить без изменения, апелляционную жалобу Совета депутатов муниципального образования ЗАТО
Александровск Мурманской области и главы этого же муниципального образования - без удовлетворения.
------------------------------------------------------------------