ВЕРХОВНЫЙ СУД РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
от 5 сентября 2018 г. N 50-АПГ18-10
Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации в составе
председательствующего Абакумовой И.Д.,
судей Борисовой Л.В. и Нефедова О.Н.
рассмотрела в открытом судебном заседании административное дело по административному исковому заявлению Федерального агентства лесного хозяйства о признании не действующим в части решения Совета Солнцевского сельского поселения Исилькульского муниципального района Омской области от 25 февраля 2015 г. N 04 "Об утверждении Генерального плана Солнцевского сельского поселения Исилькульского муниципального района Омской области"
по апелляционной жалобе администрации Исилькульского муниципального района Омской области на решение Омского областного суда от 16 апреля 2018 г., которым административное исковое заявление удовлетворено.
Заслушав доклад судьи Верховного Суда Российской Федерации Абакумовой И.Д., заключение прокурора Генеральной прокуратуры Российской Федерации Агбашяна К.И., полагавшего, что решение суда отмене не подлежит, Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации
Федеральное агентство лесного хозяйства (далее - Рослесхоз) обратилось в Омский областной суд с уточненным административным исковым заявлением о признании не действующим с момента принятия решения Совета Солнцевского сельского поселения Исилькульского муниципального района Омской области от 25 февраля 2015 г. N 04 "Об утверждении Генерального плана Солнцевского сельского поселения Исилькульского муниципального района Омской области" (далее также - Генеральный план, Решение N 04) в части включения в границы населенных пунктов Солнцевского сельского поселения Исилькульского муниципального района Омской области лесных участков из земель лесного фонда Исилькульского сельского и Исилькульского участкового лесничества Омской области, расположенных в границах дер. Петровка в квартале 91 выделы 15 (часть), 16 (часть); Хутора 12 в квартале 87 выдел 221 (часть); населенного пункта Кордон N 1 в квартале 51 выдел 7 (часть), 50 (часть), 51 (часть), в квартале 60 выделы 10 (часть), 11 (часть), 12 (часть), в квартале 61 выдел 1 (часть).
В обоснование заявленных требований Рослесхоз указал, что Решением N 04 находящиеся в федеральной собственности лесные участки включены в границы указанных населенных пунктов, входящих в состав Солнцевского сельского поселения, с нарушением процедуры согласования проекта Генерального плана, предусмотренной статьей 25 Градостроительного кодекса Российской Федерации (далее - ГрК РФ), Положением о согласовании проектов схем территориального планирования субъектов Российской Федерации и проектов документов территориального планирования муниципальных образований, утвержденным постановлением Правительства Российской Федерации от 24 марта 2007 г. N 178, и Порядком согласования проектов документов территориального планирования муниципальных образований, состав и порядок работы согласительной комиссии при согласовании документов территориального планирования муниципальных образований, утвержденным приказом Министерства регионального развития Российской Федерации (далее - Минрегион России) от 27 февраля 2012 г. N 69 (далее - Порядок согласования). Оспариваемым актом в нарушение положений Земельного, Лесного кодексов Российской Федерации (далее - ЗК РФ и ЛК РФ соответственно), Федерального закона от 21 декабря 2004 г. N 172-ФЗ "О переводе земель или земельных участков из одной категории в другую" (далее - Закон N 172-ФЗ) изменены целевое назначение и правовой режим земель лесного фонда, находящегося в федеральной собственности, что препятствует органам федеральной власти осуществлять мероприятия по управлению землями лесного фонда, охране, защите и воспроизводству лесов.
Решением Омского областного суда от 16 апреля 2018 г. административное исковое заявление удовлетворено.
В апелляционной жалобе администрация Исилькульского муниципального района Омской области просит решение суда отменить, как незаконное и необоснованное, и принять новый судебный акт об отказе в удовлетворении административного искового заявления. По мнению подателя жалобы, суд необоснованно не принял во внимание, что администрация сельского поселения 6 октября 2014 г. в соответствии с пунктом 2.1 Порядка согласования направила в Минрегионразвития России уведомление об обеспечении доступа к проекту Генерального плана и материалам по его обоснованию в информационной системе, которое было получено 15 октября 2014 г., тем самым процедура согласования нормативного правового акта была соблюдена. Поскольку возражений в установленный срок не поступило, в соответствии с частью 8 статьи 25 ГрК РФ данный проект считается согласованным.
Относительно доводов, изложенных в апелляционной жалобе, прокуратурой Омской области и Федеральным агентством лесного хозяйства представлены возражения.
Лица, участвующие в деле, о времени и месте рассмотрения жалоб в апелляционном порядке извещены своевременно и в надлежащей форме.
Суд апелляционной инстанции рассмотрел административное дело в соответствии с частью 1 статьи 308 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации (далее также - КАС РФ).
Согласно части 1 статьи 7, пунктом 20 части 1 статьи 14 Федерального закона от 6 октября 2003 г. N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" (далее - Закон N 131-ФЗ) утверждение генерального плана поселения относится к вопросам местного значения поселения, по которым принимаются муниципальные правовые акты. Генеральный план поселения является документом территориального планирования муниципального образования, который утверждается представительным органом местного самоуправления поселения (пункт 1 части 1 статьи 8, пункт 2 части 1 статьи 18, часть 1 статьи 24 ГрК РФ). Муниципальные правовые акты, принятые по вопросам градостроительной деятельности, не должны противоречить Градостроительному кодексу Российской Федерации (часть 4 статьи 3 ГрК РФ).
Как установлено судом и усматривается из материалов дела, оспариваемый нормативный правовой акт принят уполномоченным органом и официально опубликован в установленном порядке.
Подпунктом 1 пункта 1 статьи 84 ЗК РФ предусмотрено, что утверждение генерального плана поселения, отображающего границы населенных пунктов, расположенных в границах соответствующего муниципального образования, является установлением или изменением границ населенных пунктов.
Согласно части 1 статьи 8 Закона N 172-ФЗ, пункту 1 статьи 8 ЗК РФ установление или изменение границ населенных пунктов, а также включение земельных участков в границы населенных пунктов либо исключение земельных участков из границ населенных пунктов является переводом земель населенных пунктов или земельных участков в составе таких земель в другую категорию либо переводом земель или земельных участков в составе таких земель из других категорий в земли населенных пунктов.
Нарушение установленного ЗК РФ, федеральными законами порядка перевода земель из одной категории в другую является основанием для признания недействительными актов об отнесении земель к категориям, о переводе их из одной категории в другую (пункт 3 статьи 8 ЗК РФ).
Пунктом 2 части 1 статьи 11 Закона N 172-ФЗ допускается перевод земель лесного фонда, занятых защитными лесами, или земельных участков в составе таких земель в земли других категорий в случае установления или изменения границы населенного пункта.
Вместе с тем, если в соответствии с проектом генерального плана поселения предусматривается включение в границы населенных пунктов (в том числе образуемых населенных пунктов), входящих в состав поселения, земельных участков из земель лесного фонда, то названный проект подлежит обязательному согласованию с уполномоченным Правительством Российской Федерации федеральным органом исполнительной власти в порядке, установленном этим органом (часть 8 статьи 24, пункт 2 части 1 статьи 25 ГрК РФ).
В период подготовки Генерального плана действовал Порядок согласования. Пунктом 2.1 Порядка согласования предусматривалось направление органом местного самоуправления, уполномоченным на подготовку документа территориального планирования, уведомления об обеспечении доступа к проекту документа территориального планирования и материалам по его обоснованию в информационной системе в Минрегион России в случаях, указанных в части 1 статьи 21, части 1 статьи 25 ГрК РФ. Уведомление направляется в электронной форме и (или) посредством почтового отправления в трехдневный срок со дня обеспечения такого доступа.
В свою очередь, Минрегион России обладал организационными полномочиями по подготовке сводного заключения на проект документа территориального планирования на основании заключений федеральных органов, уполномоченных осуществлять функции по выработке государственной политики и нормативно-правовому регулированию в соответствующих сферах деятельности (пункт 2.2 Порядка согласования).
Согласно пункту 4 постановления Правительства Российской Федерации от 23 сентября 2010 г. N 736, которым утверждено Положение о Федеральном агентстве лесного хозяйства (далее - Положение), до 1 января 2015 г. к полномочиям Рослесхоза, в период подготовки оспариваемого нормативного правового акта, относилось согласование включения земельных участков земель лесного фонда в границы населенных пунктов. Кроме того, подпунктом 5.4.3 Положения, также и в действующей редакции, за Рослесхозом сохранены полномочия на рассмотрение проектов генеральных планов поселений и подготовку заключений в пределах своей компетенции.
Следовательно, Рослесхоз является федеральным органом исполнительной власти, специально уполномоченным осуществлять согласование включения земельных участков из состава земель лесного фонда в границы населенных пунктов и изменение категории земель, которое оформляется путем подготовки заключений.
Принимая во внимание изложенное, а также то, что в материалах дела отсутствуют доказательства размещения проекта Генерального плана в информационной системе, доказательств обратного лицами, участвующими в деле, в судебное заседание суда апелляционной инстанции не представлено, Судебная коллегия по административным делам находит правильным вывод суда о том, что в нарушение правил статьи 25 ГрК РФ проект Генерального плана утвержден без согласования с Рослесхозом.
Являются несостоятельными доводы апелляционной жалобы об отсутствии бесспорных доказательств, подтверждающих включение в границы населенного пункта земель лесного фонда, и о недоказанности истцом принадлежности спорных земельных участков к землям лесного фонда.
Согласно статье 7 ЛК РФ лесным участком является земельный участок, границы которого определяются в соответствии со статьями 67, 69 и 92 ЛК РФ.
Местоположение, границы и площадь лесных участков определяются соответственно по лесным кварталам и (или) лесотаксационным выделам, их границам и площади (часть 2 статьи 69 ЛК РФ).
В соответствии со статьей 91 ЛК РФ государственный лесной реестр представляет собой систематизированный свод документированной информации о лесах, об их использовании, охране, защите, воспроизводстве, о лесничествах и о лесопарках, в котором содержится документированная информация о составе земель лесного фонда, составе земель иных категорий, на которых расположены леса, о лесничествах, лесопарках, их лесных кварталах и лесотаксационных выделах, о лесных участках.
Факт наложения границ земель лесного фонда на земли населенных пунктов дер. Петровка, Хутора 12, населенного пункта Кордон, входящих в состав Солнцевского сельского поселения Исилькульского муниципального района Омской области, подтвержден справкой, подготовленной Федеральным государственным бюджетным учреждением "Рослесинфорг" на основании результатов картографического наложения материалов лесоустройства, землеустройства, а также материалов, полученных при выполнении государственного задания по установлению границ лесничеств и лесопарков в 2017 г., на карту (схему) границ населенных пунктов, входящих в состав поселения.
Лесной фонд ввиду его жизненно важной многофункциональной роли и значимости для общества в целом как таковой является федеральной собственностью особого рода и имеет специальный правовой режим. Правовое регулирование отношений, связанных с использованием лесных ресурсов, основывается на принципе приоритета публичных интересов и предполагает, в частности, обеспечение сохранности лесного фонда, его рациональное использование и эффективное воспроизводство. Данная позиция закреплена в определении Конституционного Суда Российской Федерации от 3 февраля 2010 г. N 238-О-О. При этом вопросы фактического землепользования не являются обстоятельствами, подлежащими проверке и исследованию в рамках дела об оспаривании нормативного правового акта - генерального плана муниципального образования.
Таким образом, установив, что при подготовке проекта Генерального плана нарушена предусмотренная ГрК РФ процедура согласования, а также документально подтвержден факт наложения границ населенных пунктов, входящих в состав указанного муниципального образования, на участки лесного фонда, суд первой инстанции на основании пункта 1 части 2 статьи 215 КАС РФ и разъяснений, изложенных в пункте 28 постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 29 ноября 2007 г. N 48 "О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов полностью или в части", пришел к обоснованному выводу о наличии оснований для признания Решения N 04 не действующим в оспариваемой части.
Другие доводы апелляционной жалобы основаны на ошибочном толковании норм действующего законодательства, не опровергают выводы суда первой инстанции и не содержат оснований для отмены судебного постановления, предусмотренных статьей 310 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации.
При указанных обстоятельствах решение суда первой инстанции является законным и обоснованным, оснований для его отмены не имеется.
Руководствуясь статьями 309 и 311 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации
решение Омского областного суда от 16 апреля 2018 г. оставить без изменения, апелляционную жалобу администрации Исилькульского муниципального района Омской области без удовлетворения.
------------------------------------------------------------------