ВЕРХОВНЫЙ СУД РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
от 4 мая 2017 г. N 11-АПГ17-6
Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации в составе
председательствующего Александрова В.Н.,
судей Абакумовой И.Д. и Никифорова С.Б.
рассмотрела в открытом судебном заседании административное дело по административному исковому заявлению Шахидуллина А.Р. об оспаривании решения Казанской городской Думы от 5 октября 2007 г. N 6-22 "О внесении изменений в карту зон градостроительных регламентов Правил застройки и землепользования г. Казани по видам и параметрам разрешенного использования земельного участка"
по апелляционной жалобе Шахидуллина А.Р. на решение Верховного Суда Республики Татарстан от 11 января 2017 г., которым в удовлетворении административного искового заявления отказано.
Заслушав доклад судьи Верховного Суда Российской Федерации Абакумовой И.Д., объяснения Шахидуллина А.Р. и его представителя по доверенности Мироновой В.А., поддержавшей доводы апелляционной жалобы и дополнение к ней, представителя Казанской городской Думы по доверенности Ибрагимовой А.Г., представителя Казанской городской Думы, Управления архитектуры и градостроительства Исполнительного комитета муниципального образования города Казани и Исполнительного комитета муниципального образования города Казани по доверенности Садреева А.А., возражавших против удовлетворения апелляционной жалобы, заключение прокурора Генеральной прокуратуры Российской Федерации Селяниной Н.Я., полагавшей, что решение суда подлежит отмене, Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации
Шахидуллин А.Р. обратился в Верховный Суд Республики Татарстан с административным исковым заявлением о признании решения Казанской городской Думы от 5 октября 2007 г. N 6-22 "О внесении изменений в карту зон градостроительных регламентов Правил застройки и землепользования г. Казани по видам и параметрам разрешенного использования земельного участка" в редакции решения Казанской городской Думы от 29 декабря 2010 г. N 48-З в части установления на карте зон градостроительных регламентов территориальной зоны многоэтажной жилой застройки в 6 - 20 этажей (Ж5) в границах земельных участков с кадастровыми номерами <...> и <...> и установить в границах упомянутых земельных участков территориальную зону коммунально-складская (КС).
В обоснование заявленных требований административный истец указал, что он является собственником испрашиваемых земельных участков, которые по отношению друг к другу являются смежными, на данных земельных участках расположено здание станции технического обслуживания автомобилей с автосалоном по адресу: г. <...>. Оспариваемым нормативным правовым актом в нарушение пункта 4 части 1 статьи 34 ГрК РФ внесены изменения в карту зон градостроительных регламентов Правил землепользования и застройки г. Казани без учета сложившейся планировки территории и сложившегося землепользования, в результате чего спорные земельные участки разделены пополам, а именно один из земельных участков вошел в зону КС, а второй в зону Ж5, чем нарушаются его права и интересы, поскольку это создает препятствия для использования земельных участков в соответствии с их назначением. Кроме того, при принятии оспариваемого акта публичные слушания не проводились, о внесении изменений в карту зон градостроительных регламентов Правил землепользования и застройки г. Казани правообладатель земельных участков не извещался. Таким образом, нарушен порядок принятия оспариваемого нормативного правового акта.
Решением Верховного Суда Республики Татарстан от 11 января 2017 г. в удовлетворении административного искового заявления отказано.
В апелляционной жалобе и дополнении к ней Шахидуллин А.Р., ссылаясь на нарушения судом первой инстанции норм материального и процессуального права, неполное исследование судом обстоятельств дела, ненадлежащую оценку доказательств, просит решение суда отменить и принять по делу новое решение об удовлетворении заявленных требований.
Относительно доводов, изложенных в апелляционной жалобе, прокуратурой Республики Татарстан и Казанской городской Думой поданы возражения.
Лица, участвующие в деле, о времени и месте рассмотрения жалобы в апелляционном порядке извещены своевременно и в надлежащей форме.
Суд апелляционной инстанции рассмотрел административное дело в соответствии с частью 1 статьи 308 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации (далее также - КАС РФ).
Отношения, связанные с территориальным планированием, градостроительным зонированием, планировкой территории, регламентированы Градостроительным кодексом Российской Федерации (далее - ГрК РФ).
Статьей 3 ГрК РФ предусмотрено, что законодательство о градостроительной деятельности включает Кодекс, другие федеральные законы и иные нормативные правовые акты Российской Федерации, а также законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации. По вопросам градостроительной деятельности принимаются муниципальные правовые акты, которые не должны противоречить ГрК РФ.
Согласно пункту 26 части 1 статьи 16, части 1 статьи 7 Федерального закона от 6 октября 2003 г. N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", пункту 3 части 3 статьи 8, части 1 статьи 32, статьи 33 ГрК РФ утверждение правил землепользования и застройки, внесение в них изменений относится к вопросам местного значения городского округа, по которым представительным органом местного самоуправления городского округа принимаются муниципальные правовые акты.
Муниципальное образование г. Казань наделено Законом Республики Татарстан от 15 сентября 2004 г. N 46-ЗРТ "О границах территории и статусе муниципального образования города Казани" статусом городского округа.
Решением Казанского Совета народных депутатов от 22 апреля 2004 г. N 51-19 (далее - Решение N 51-19) утвержден Градостроительный устав г. Казани в частях. Частью II Градостроительного устава г. Казани являются "Правила застройки и землепользования" (далее - Правила землепользования и застройки). Правила землепользования и застройки включают карты градостроительного зонирования, в частности карту территориальных зон градостроительных регламентов, карты зон действия ограничений по условиям охраны объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) и археологического слоя, карту зон действия ограничений по экологическим условиям (пункт 2 части 3 статьи 25.1 Правил землепользования и застройки).
Позднее решением Казанской городской Думы от 5 октября 2007 г. N 6-22 (далее - Решение N 6-22) внесены изменения в карту зон градостроительных регламентов Правил землепользования и застройки по видам и параметрам разрешенного использования земельного участка в части перевода территории по ул. Аделя Кутуя из зоны предприятий среднего и сильного отрицательного воздействия на среду (II - IV классов вредности) (П2), зоны предприятий незначительного отрицательного воздействия на среду (V класса вредности) (П1), коммунально-складской зоны (КС) и зоны коллективных садов (Р4) в зону многоэтажной жилой застройки в 6 - 20 этажей (Ж5).
Как установлено судом, данные изменения произведены и в отношении упомянутых земельных участков, принадлежащих административному истцу.
Процедура подготовки и принятия правил землепользования и застройки, их утверждения и внесения в них изменений регламентированы статьями 30 - 35 ГрК РФ.
В соответствии с частью 1 статьи 33 ГрК РФ внесение изменений в правила землепользования и застройки осуществляется в порядке, предусмотренном при подготовке, принятии и утверждении правил землепользования и застройки.
Обязательными приложениями к проекту правил землепользования и застройки являются протоколы публичных слушаний по указанному проекту и заключение о результатах таких публичных слушаний (часть 15 статьи 31, часть 1 статьи 32 ГрК РФ).
Рассматривая заявленные требования Шахидуллина А.Р., суд первой инстанции, исследовав текст протокола публичных слушаний и заключения о результатах публичных слушаний, а также обстоятельства их подготовки и проведения, констатировал соблюдение процедуры публичных слушаний в отношении проекта о внесении изменений в Правила землепользования и застройки и пришел к выводу, что права административного истца не нарушены.
Вместе с тем с данными выводами суда первой инстанции Судебная коллегия согласиться не может.
Зонирование территории, являясь частью процесса по развитию территории (в том числе городов и иных поселений), одновременно выступает одним из направлений градостроительной деятельности органов власти. Правила землепользования и застройки разрабатываются для того, чтобы создать условия устойчивого развития территорий населенных пунктов, вместе с тем также призваны обеспечивать права и законные интересы собственников и обладателей иных прав на земельные участки (пункт 1 части 1 статьи 30 ГрК РФ).
Согласно статье 5 ГрК РФ физические лица являются субъектами градостроительных правоотношений, право на участие в которых реализуется через предусмотренную градостроительным законодательством процедуру проведения публичных слушаний при принятии государственными органами и органами местного самоуправления решений, затрагивающих права граждан, в том числе при осуществлении ими мероприятий по зонированию территорий.
В силу требований части 12 статьи 31, части 5 статьи 28 ГрК РФ в целях доведения до населения информации о содержании проекта правил землепользования и застройки уполномоченные на проведение публичных слушаний органы местного самоуправления в обязательном порядке организуют выставки, экспозиции демонстрационных материалов проекта, выступления представителей органов местного самоуправления, разработчиков проекта на собраниях жителей, в печатных средствах массовой информации, по радио и телевидению.
Как усматривается из материалов дела, постановлением мэра г. Казани от 16 июля 2007 г. N 224 назначены публичные слушания в г. Казани по вопросу рассмотрения проекта оспариваемого Решения N 6-22 на 5 сентября 2007 г., сообщение об этом официально опубликовано 25 июля 2007 г. в газете "Казанские ведомости", N 162. Согласно приложению к данному постановлению проектом Решения N 6-22 предлагалось внести изменения в карту зон градостроительных регламентов Правил землепользования и застройки по видам и параметрам разрешенного использования земельного участка в части перевода территории по ул. Аделя Кутуя из зоны предприятий среднего и сильного отрицательного воздействия на среду (II - IV классов вредности) (П2) в зону многоэтажной жилой застройки в 6 - 20 этажей (Ж5).
Публичные слушания состоялись 5 сентября 2007 г. в г. Казани, по результатам которых составлен протокол и заключение, опубликованное 26 сентября 2007 г. в газете "Казанские ведомости", N 206.
Согласно протоколу публичных слушаний по проекту Решения N 6-22 рассматриваемый земельный участок, площадью <...> га, принадлежащий на праве постоянного пользования ЗАО "Кулонстрой", по ул. Аделя Кутуя расположен в зоне среднего и сильного отрицательного воздействия на среду (II - IV классов вредности) (П2). Строительство многоэтажных жилых домов возможно при внесении изменений в карту градостроительных регламентов в части перевода указанной территории в зону многоэтажной жилой застройки в 6 - 20 этажей (Ж5).
Таким образом, и поступившее предложение ЗАО "Кулонстрой", и постановление мэра г. Казани от 16 июля 2007 г. N 224, и размещенная 25 июля 2007 г. в выпуске газеты "Казанские ведомости", N 162 информация о проведении публичных слушаний, и публичные слушания освещали вопросы перевода конкретного земельного участка по ул. Аделя Кутуя из зоны П2 в зону Ж5.
Спорные земельные участки на дату внесения изменений в Правила землепользования и застройки находились в зонах КС и П1. При этом из протокола публичных слушаний не следует, что в ходе их проведения поступили какие-либо предложения в отношении земельных участков, расположенных в данных зонах в границах ул. Гвардейская.
Однако в заключении о результатах публичных слушаний содержится информация о переводе земельного участка и прилегающей территории в границах не только ул. Аделя Кутуя, но и ул. Гвардейская из зон предприятий среднего и сильного отрицательного воздействия на среду (II - IV классов вредности) (П2), предприятий незначительного отрицательного воздействия на среду (V класса вредности) (П1), коммунально-складской зоны (КС) и рекреационно-ландшафтной зоны (Р3) в зону многоэтажной жилой застройки в 6 - 20 этажей (Ж5), а Решением N 6-22 внесены изменения в карту зон градостроительных регламентов Правил землепользования и застройки по видам и параметрам разрешенного использования земельного участка в части перевода территории по ул. Аделя Кутуя из зоны предприятий среднего и сильного отрицательного воздействия на среду (II - IV классов вредности) (П2), зоны предприятий незначительного отрицательного воздействия на среду (V класса вредности) (П1), коммунально-складской зоны (КС) и зоны коллективных садов (Р4) в зону многоэтажной жилой застройки в 6 - 20 этажей (Ж5).
Таким образом, иных публичных слушаний, кроме как в отношении земельного участка общей площадью <...> га, по иным территориям не проводилось. Данное обстоятельство в силу положений статей 31 и 32 ГК РФ свидетельствует о ненадлежащем информировании потенциальных участников данных правоотношений о планируемом изменении правового режима принадлежащих им земельных участков, о нарушении их законного права на участие в публичных слушаниях по проекту внесения изменений в Правила землепользования и застройки и о нарушении установленной процедуры при внесении в оспариваемые Правила землепользования и застройки последующих изменений.
Решением Казанской городской Думы от 29 декабря 2010 г. N 48-3 внесены изменения в приложение к Решению N 6-22, уменьшена территория по ул. Аделя Кутуя, подлежащая переводу в зону многоэтажной жилой застройки в 6 - 20 этажей (Ж5). Как установлено судом первой инстанции и не отрицается лицами, участвующими в деле, публичные слушания по данному решению в нарушение норм статей 31 и 32 ГрК РФ не назначались и не проводились, что свидетельствует о нарушении процедуры принятия данного нормативного правового акта.
Таким образом, суд первой инстанции неправильно определил обстоятельства, имеющие значение для дела, и неправильно применил нормы материального права, в связи с чем решение суда подлежит отмене с вынесением нового решения об удовлетворении административного искового заявления Шахидуллина А.Р.
С учетом положений пункта 1 части 2 статьи 215 КАС РФ, согласно которому по результатам рассмотрения административного дела об оспаривании нормативного правового акта судом принимается решение о признании его не действующим полностью или в части со дня принятия или с иной определенной судом даты, и разъяснений, содержащихся в пункте 28 постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 29 ноября 2007 г. N 48, о том, что, если нормативный правовой акт до вынесения решения суда применялся и на основании этого акта были реализованы права граждан и организаций, суд может признать его не действующим полностью или в части со дня вступления решения в законную силу, Судебная коллегия считает, что оспариваемые по настоящему делу положения подлежат признанию не действующими с момента вступления в силу настоящего апелляционного определения.
На основании изложенного, руководствуясь статьями 307, 309, 310 и 311 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации
решение Верховного Суда Республики Татарстан от 11 января 2017 г. отменить.
Признать решение Казанской городской Думы от 5 октября 2007 г. N 6-22 "О внесении изменений в карту зон градостроительных регламентов Правил застройки и землепользования г. Казани по видам и параметрам разрешенного использования земельного участка" в редакции решения Казанской городской Думы от 29 декабря 2010 г. N 49-З с момента вступления в силу настоящего определения.
------------------------------------------------------------------