Законодательство РФ

Апелляционное определение Судебной коллегии по административным делам Верховного Суда РФ от 03.08.2016 N 44-АПГ16-15

ВЕРХОВНЫЙ СУД РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ

АПЕЛЛЯЦИОННОЕ ОПРЕДЕЛЕНИЕ

от 3 августа 2016 г. N 44-АПГ16-15

Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации в составе

председательствующего Хаменкова В.Б.,

судей Горчаковой Е.В. и Зинченко И.Н.

при секретаре Костереве Д.А.

рассмотрела в открытом судебном заседании административное дело по административному исковому заявлению общества с ограниченной ответственностью "Прокарт" и общества с ограниченной ответственностью "АРТ-стиль" о признании недействующими отдельных положений постановления Правительства Пермского края от 11 сентября 2015 г. N 626-п "О внесении изменений в постановление Правительства Пермского края от 19 октября 2010 г. N 739-п "Об утверждении Порядка определения объема бюджетных обязательств на передачу иных межбюджетных трансфертов, передаваемых в бюджеты муниципальных образований Пермского края на возмещение хозяйствующим субъектам недополученных доходов от перевозки на территории Пермского края отдельных категорий граждан с использованием социальных проездных документов, Порядка распределения доходов от реализации социальных проездных документов, Порядка распределения и передачи иных межбюджетных трансфертов, передаваемых в бюджеты муниципальных образований Пермского края на возмещение хозяйствующим субъектам недополученных доходов от перевозки отдельных категорий граждан с использованием социальных проездных документов, за счет средств бюджета Пермского края" по апелляционной жалобе административных истцов на решение Пермского краевого суда от 2 марта 2016 г. об отказе в удовлетворении заявленных требований.

Заслушав доклад судьи Верховного Суда Российской Федерации Горчаковой Е.В., объяснения представителя обществ с ограниченной ответственностью "Прокарт" Гвоздева Д.В., Якимовой О.А, являющейся представителем обоих административных истцов, поддержавших доводы апелляционной жалобы, возражения представителя Правительства Пермского края Ларионова В.В., представителя Министерства транспорта Пермского края Молодых Д.В., представителя Пермского краевого государственного унитарного предприятия "Автовокзал" (ПКГУП "Автовокзал") Мирзоевой Т.А., заключение прокурора Генеральной прокуратуры Российской Федерации Гончаровой Н.Ю., полагавшей решение суда оставить без изменения, Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации

установила:

постановлением Правительства Пермского края от 11 сентября 2015 г. N 626-п (далее - Постановление N 626-п) внесены изменения в постановление Правительства Пермского края от 19 октября 2010 г. N 739-п "Об утверждении Порядка определения объема бюджетных обязательств на передачу иных межбюджетных трансфертов, передаваемых в бюджеты муниципальных образований Пермского края на возмещение хозяйствующим субъектам недополученных доходов от перевозки на территории Пермского края отдельных категорий граждан с использованием социальных проездных документов, Порядка распределения доходов от реализации социальных проездных документов, Порядка распределения и передачи иных межбюджетных трансфертов, передаваемых в бюджеты муниципальных образований Пермского края на возмещение хозяйствующим субъектам недополученных доходов от перевозки отдельных категорий граждан с использованием социальных проездных документов, за счет средств бюджета Пермского края".

Постановление N 626-п опубликовано 14 сентября 2015 г. на официальном интернет-портале правовой информации http://www.pravo.gov.ru, 21 сентября 2015 г. в "Бюллетене законов Пермского края, правовых актов губернатора Пермского края, Правительства Пермского края, исполнительных органов государственной власти Пермского края", N 37.

Пунктами 2.1 и 2.2. названного постановления Министерству транспорта Пермского края предписано в течение 30 дней со дня вступления его в силу утвердить Порядок по проведению отбора оператора электронных социальных проездных документов в Пермском крае; в течение 30 дней со дня утверждения названного Порядка провести отбор организации на осуществление функций оператора электронных социальных проездных документов в Пермском крае и заключить с ним соглашение.

Составной частью Постановления N 626-п являются непосредственно Изменения, которые вносятся в Порядок распределения доходов от реализации социальных проездных документов (пункт 2 Изменений, далее - Порядок распределения доходов) и в Порядок распределения и передачи иных межбюджетных трансфертов, передаваемых в бюджеты муниципальных образований Пермского края на возмещение хозяйствующим субъектам недополученных доходов от перевозки отдельных категорий граждан с использованием социальных проездных документов, за счет средств бюджета Пермского края (пункт 3 Изменений, далее - Порядок распределения иных межбюджетных трансфертов).

Так, Порядок распределения доходов дополнен пунктом 1.1, в котором раскрывается содержание понятий, используемых в названном порядке: электронный социальный проездной документ (электронная социальная карта, ЭСПД), держатель ЭСПД, пополнение месячного транспортного ресурса, оператор ЭСПД, валидатор, транзакция, месячный транспортный ресурс, агент, пункт обслуживания ЭСПД, электронная база льготников (пункт 2.1 Изменений).

Пункт 3 названного порядка дополнен абзацем следующего содержания:

"Распределение доходов, полученных от пополнения месячного транспортного ресурса ЭСПД, осуществляется ежемесячно оператором ЭСПД на основании заключенных с хозяйствующими субъектами, осуществляющими перевозки держателей ЭСПД на всех видах транспорта, договоров о предоставлении информации, распределении средств, полученных от пополнения месячных транспортных ресурсов" (пункт 2.2 Изменений).

Изложен в новой редакции абзац первый пункта 6, согласно которой доходы от реализации социальных проездных билетов (СПДр и СПДф), причитающиеся оператору автомобильного транспорта пригородного сообщения и операторам городского пассажирского транспорта на территории соответствующего муниципального образования Пермского края, определенным в установленном порядке органами местного самоуправления муниципальных образований Пермского края, распределяются между операторами ежемесячно до 20 числа текущего месяца. Доходы от реализации СПДр и СПДф, причитающиеся оператору автомобильного транспорта пригородного сообщения, распределяются пропорционально количеству реализованных СПДр либо СПДф в каждом муниципальном образовании Пермского края, за исключением СПДр либо СПДф, реализованных в сельских, городских поселениях и городских округах, в которых организованы перевозки пассажиров городским пассажирским транспортом, а доходы от реализации СПДр и СПДф, причитающиеся операторам городского пассажирского транспорта, распределяются пропорционально количеству реализованных СПДр либо СПДф соответственно в сельских, городских поселениях и городских округах, в которых организованы перевозки пассажиров городским пассажирским транспортом, без учета реализованных СПДр либо СПДф в иных населенных пунктах муниципальных образований Пермского края по формулам (пункт 2.4.1 Изменений).

Порядок распределения доходов дополнен пунктами 9 - 12, которые предусматривают заключение оператором ЭСПД договора с хозяйствующими субъектами, осуществляющими перевозки держателей ЭСПД на всех видах транспорта общего пользования городского и пригородного сообщения (кроме такси) на территории Пермского края, содержат формулы расчета распределения доходов, полученных от пополнения месячного транспортного ресурса и причитающихся хозяйствующим субъектам.

В названных пунктах устанавливается полномочие оператора ЭСПД производить перечисление денежных средств, полученных от пополнения месячного транспортного ресурса за предыдущий месяц, хозяйствующим субъектам, осуществляющим перевозки держателей ЭСПД, пропорционально транспортной работе (ТРсх) за вычетом суммы стоимости услуг оператора ЭСПД, вычисляемой по приведенной в пункте 10 формуле, а также в срок до 20 числа месяца, следующего за отчетным, направлять в Министерство транспорта Пермского края отчет по установленной форме, организовывать прием заявлений граждан на оформление и выдачу ЭСПД, в том числе посредством привлечения агентов.

Кроме того, закреплено, что изготовленные ЭСПД регистрируются в электронной системе учета документов оператора ЭСПД, а также предусмотрено, что Министерство социального развития Пермского края на основании заключенного соглашения обеспечивает оператору ЭСПД актуализацию электронной базы данных льготников не реже чем раз в 30 дней в объеме информации, достаточной для полной инициализации льготника и всех его льготах, а также условия выдачи ЭСПД, порядок регистрации факта проезда держателей ЭСПД.

Порядок распределения иных межбюджетных трансфертов также дополнен пунктом 1.1 о терминах, используемых в этом Порядке, содержание которого тождественно содержанию пункта 1.1 Порядка распределения доходов (пункт 3.1 Изменений).

Пункт 15 названного Порядка, регламентирующий вопросы о недополученных доходах от перевозки отдельных категорий граждан с использованием социальных проездных документов хозяйствующими субъектами, изложен в новой редакции (пункт 3.2 Изменений).

Общество с ограниченной ответственностью "Прокарт" и общество с ограниченной ответственностью "АРТ-стиль", являющиеся юридическими лицами, осуществляющими деятельность в сфере автобусных пассажирских перевозок на территории Пермского края, обратились в суд (с учетом уточненных требований) с административным исковым заявлением о признании недействующими приведенных выше правовых предписаний Постановления N 626-п, считая, что оспариваемый нормативный правовой акт фактически возлагает на хозяйствующие субъекты (перевозчиков) дополнительные обязанности и расходы, не предусмотренные действующим федеральным законодательством, в том числе, обязанности по заключению возмездного договора с лицом, выбор которого производит орган власти в отсутствие у него такого права.

По мнению административных истцов, оспариваемые нормы не соответствуют положениям части 3 статьи 423, пункта 4 части 1 статьи 575, части 5 статьи 790, части 3 статьи 308 и статьи 421 Гражданского кодекса Российской Федерации, а также нарушают предписания пунктов 2 и 5 части 1 статьи 15 Федерального закона от 26 июля 2006 г. N 135-ФЗ "О защите конкуренции" (далее - Федеральный закон N 135-ФЗ).

В обоснование заявленных требований ссылаются на то обстоятельство, что Постановлением N 626-п установлена нелегитимная процедуры выбора организации, осуществляющей функции единого оператора электронных социальных проездных документов (пункты 2.1 и 2.2 Постановления N 626-п), что противоречит статьям 447, 448 Гражданского кодекса Российской Федерации, так как отсутствует конкурентная среда при отборе оператора.

Кроме того, как указано в административном исковом заявлении, исходя из понятия оператора электронных социальных проездных документов, в нарушение положений Федерального закона от 5 апреля 2013 г. N 44-ФЗ "О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд" (далее - Федеральный закон N 44-ФЗ) возложенные на государственный орган полномочия передаются одной коммерческой организации без проведения каких-либо конкурентных процедур, а также возложено выполнение государственных полномочий (в частности по распределению доходов от реализации проездных документов и передачи бюджетных средств на возмещение недополученных доходов) муниципальными образованиями Пермского края без соответствующего закона субъекта.

В качестве самостоятельного основания для признания пунктов 2.2 и 2.4.1 Изменений называют несоответствие требованиям формальной определенности.

Решением Пермского краевого суда от 2 марта 2016 г. в удовлетворении заявленных требований отказано.

В апелляционной жалобе административных истцов ставится вопрос об отмене судебного постановления ввиду неправильного применения судом норм материального и процессуального права и вынесении нового решения об удовлетворении заявленных требований.

Относительно апелляционной жалобы от прокурора Пермского края поступили возражения о несостоятельности ее доводов и законности судебного акта.

Изучив материалы дела, проверив доводы апелляционной жалобы, Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации считает необходимым судебное постановление оставить без изменений.

Суд первой инстанции, разрешая заявленные требования, обоснованно признал их несостоятельными и законно отказал в их удовлетворении, установив, что оспариваемые предписания приняты в пределах предоставленных полномочий, законодательству, имеющему большую юридическую силу, не противоречат, законные права и интересы административных истцов не нарушают.

Выводы суда согласуются с нормами законодательства, регулирующего отношения в сфере пассажирских перевозок.

В соответствии с подпунктом 12 пункта 2 статьи 26.3 Федерального закона от 6 октября 1999 г. N 184-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" к полномочиям органов государственной власти субъекта Российской Федерации по предметам совместного ведения, осуществляемым данными органами самостоятельно за счет средств бюджета субъекта Российской Федерации (за исключением субвенций из федерального бюджета), относится решение вопросов организации транспортного обслуживания населения воздушным, водным, автомобильным транспортом, включая легковое такси, в межмуниципальном и пригородном сообщении и железнодорожным транспортом в пригородном сообщении, осуществления регионального государственного контроля в сфере перевозок пассажиров и багажа легковым такси.

К полномочиям органов государственной власти субъектов Российской Федерации подпунктом 24 этой же нормы отнесены социальная поддержка граждан пожилого возраста и инвалидов, ветеранов труда, лиц, проработавших в тылу в период Великой Отечественной войны 1941 - 1945 годов, жертв политических репрессий, в том числе за счет предоставления субвенций местным бюджетам для выплаты пособий на оплату проезда на общественном транспорте, а также для возмещения расходов муниципальных образований в связи с предоставлением законами субъекта Российской Федерации льгот отдельным категориям граждан.

По названным вопросам органы государственной власти субъекта Российской Федерации имеют право принимать законы и иные нормативные правовые акты вне зависимости от наличия в федеральных законах положений, устанавливающих указанное право, а также принимают государственные программы субъекта Российской Федерации в соответствии с требованиями бюджетного законодательства Российской Федерации (пункт 3.1 статьи 26.3 Федерального закона от 6 октября 1999 г. N 184-ФЗ).

В силу положений статьи 8 Бюджетного кодекса Российской Федерации установление и исполнение расходных обязательств субъекта Российской Федерации относятся к бюджетным полномочиям названного публично-правового образования. При этом органы государственной власти субъекта Российской Федерации вправе самостоятельно определять направления расходования денежных средств своего бюджета (статья 31 названного кодекса).

Пунктом 2 статьи 85 Бюджетного кодекса Российской Федерации предусмотрено, что расходные обязательства субъекта Российской Федерации устанавливаются органами государственной власти субъекта Российской Федерации самостоятельно и исполняются за счет собственных доходов и источников покрытия субъекта Российской Федерации.

Проанализировав указанные выше нормы права, суд первой инстанции сделал правильный вывод о том, что организация транспортного обслуживания населения автомобильным, железнодорожным, водным, воздушным транспортом (пригородное и межмуниципальное сообщение) относится к совместному ведению Российской Федерации и субъектов Российской Федерации, при этом меры социальной поддержки, принимаемые с целью обеспечения равной доступности транспортных услуг для отдельных категорий граждан являются дополнительными мерами социальной поддержки, в связи с этим определение оснований, порядка, размера и условий их реализации относится к полномочиям субъекта Российской Федерации и зависит от финансовых возможностей его бюджета.

Во исполнение предписаний федерального законодателя Правительством Пермского края принято Постановление N 739-п, а затем в него внесены изменения Постановлением N 626-п, как правильно установил суд, в пределах имеющихся у него полномочий.

При этом суд первой инстанции правомерно исходил также из правовых положений Закона Пермского края от 12 октября 2006 г. N 19-КЗ "Об основах организации транспортного обслуживания населения на территории Пермского края".

Суд первой инстанции, проанализировав содержание оспариваемых норм, правильно не усмотрел оснований для признания их недействующими, поскольку региональный нормативный правовой акт, отдельные положения которого оспариваются, вопросов предоставления мер социальной поддержки не регламентирует, разработан в целях совершенствования механизма использования бюджетных ассигнований Пермского края, направленных на возмещение хозяйствующим субъектам недополученных доходов от перевозки на территории Пермского края отдельных категорий граждан с использованием социальных проездных документов, внедрение которых позволит определить фактическое число поездок граждан, имеющих право на бесплатный или льготный проезд в общественном транспорте.

Позиция суда подробно и аргументированно изложена в решении, содержит обоснование соответствующими нормами федерального законодательства, которые правильно истолкованы и применены.

Суд первой инстанции правомерно признал ошибочным довод административных истцов о правовой неопределенности норм, раскрывающих такие понятия как "электронный социальный проездной документ", "держатель ЭСПД", "пополнение месячного транспортного ресурса", "оператор ЭСПД", "валидатор", "транзакция", "месячный транспортный ресурс", "агент", "пункт обслуживания ЭСПД", "электронная база льготников", так как они изложены конкретно и не допускают неоднозначного толкования.

Доводы апелляционной жалобы основаны на ошибочном толковании норм материального права, выводов суда не опровергают, аналогичны позиции административных истцов в суде первой инстанции, которой в обжалуемом решении дана надлежащая правовая оценка.

Ввиду изложенного Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации, руководствуясь статьей 309 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации,

определила:

решение Пермского краевого суда от 2 марта 2016 г., оставить без изменения, апелляционную жалобу общества с ограниченной ответственностью "Прокарт" и общества с ограниченной ответственностью "АРТ-Стиль" - без удовлетворения.

------------------------------------------------------------------




Популярные статьи и материалы
N 400-ФЗ от 28.12.2013

ФЗ о страховых пенсиях

N 69-ФЗ от 21.12.1994

ФЗ о пожарной безопасности

N 40-ФЗ от 25.04.2002

ФЗ об ОСАГО

N 273-ФЗ от 29.12.2012

ФЗ об образовании

N 79-ФЗ от 27.07.2004

ФЗ о государственной гражданской службе

N 275-ФЗ от 29.12.2012

ФЗ о государственном оборонном заказе

N2300-1 от 07.02.1992 ЗППП

О защите прав потребителей

N 273-ФЗ от 25.12.2008

ФЗ о противодействии коррупции

N 38-ФЗ от 13.03.2006

ФЗ о рекламе

N 7-ФЗ от 10.01.2002

ФЗ об охране окружающей среды

N 3-ФЗ от 07.02.2011

ФЗ о полиции

N 402-ФЗ от 06.12.2011

ФЗ о бухгалтерском учете

N 135-ФЗ от 26.07.2006

ФЗ о защите конкуренции

N 99-ФЗ от 04.05.2011

ФЗ о лицензировании отдельных видов деятельности

N 223-ФЗ от 18.07.2011

ФЗ о закупках товаров, работ, услуг отдельными видами юридических лиц

N 2202-1 от 17.01.1992

ФЗ о прокуратуре

N 127-ФЗ 26.10.2002

ФЗ о несостоятельности (банкротстве)

N 152-ФЗ от 27.07.2006

ФЗ о персональных данных

N 44-ФЗ от 05.04.2013

ФЗ о госзакупках

N 229-ФЗ от 02.10.2007

ФЗ об исполнительном производстве

N 53-ФЗ от 28.03.1998

ФЗ о воинской службе

N 395-1 от 02.12.1990

ФЗ о банках и банковской деятельности

ст. 333 ГК РФ

Уменьшение неустойки

ст. 317.1 ГК РФ

Проценты по денежному обязательству

ст. 395 ГК РФ

Ответственность за неисполнение денежного обязательства

ст 20.25 КоАП РФ

Уклонение от исполнения административного наказания

ст. 81 ТК РФ

Расторжение трудового договора по инициативе работодателя

ст. 78 БК РФ

Предоставление субсидий юридическим лицам, индивидуальным предпринимателям, физическим лицам

ст. 12.8 КоАП РФ

Управление транспортным средством водителем, находящимся в состоянии опьянения, передача управления транспортным средством лицу, находящемуся в состоянии опьянения

ст. 161 БК РФ

Особенности правового положения казенных учреждений

ст. 77 ТК РФ

Общие основания прекращения трудового договора

ст. 144 УПК РФ

Порядок рассмотрения сообщения о преступлении

ст. 125 УПК РФ

Судебный порядок рассмотрения жалоб

ст. 24 УПК РФ

Основания отказа в возбуждении уголовного дела или прекращения уголовного дела

ст. 126 АПК РФ

Документы, прилагаемые к исковому заявлению

ст. 49 АПК РФ

Изменение основания или предмета иска, изменение размера исковых требований, отказ от иска, признание иска, мировое соглашение

ст. 125 АПК РФ

Форма и содержание искового заявления