ВЕРХОВНЫЙ СУД РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
от 2 марта 2017 г. N 66-АПГ16-20
Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации в составе
председательствующего Александрова В.Н.,
судей Абакумовой И.Д. и Никифорова С.Б.
рассмотрела в открытом судебном заседании административное дело по административному исковому заявлению Федерального агентства лесного хозяйства об оспаривании решения Думы Голоустненского муниципального образования от 4 декабря 2013 г. N 22-70/ДСП "Об утверждении Генерального плана Голоустненского муниципального образования"
по апелляционной жалобе Думы Голоустненского муниципального образования на решение Иркутского областного суда от 12 октября 2016 г., которым административное исковое заявление удовлетворено частично.
Заслушав доклад судьи Верховного Суда Российской Федерации Абакумовой И.Д., заключение прокурора Генеральной прокуратуры Российской Федерации Селяниной Н.Я., полагавшей, что решение суда не подлежит отмене, Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации
решением Думы Голоустненского муниципального образования Иркутского муниципального района Иркутской области от 4 декабря 2013 г. N 22-70/ДСП (далее - Решение N 22-70/ДСП) утвержден генеральный план Голоустненского муниципального образования Иркутского муниципального района Иркутской области (далее - Генеральный план).
Голоустненское муниципальное образование Иркутского муниципального района Иркутской области (далее - Голоустненское муниципальное образование) наделено статусом сельского поселения. В состав территории Голоустненского муниципального образования входят земли следующих населенных пунктов: пос. Большое Голоустное, Нижний Кочергат; с. Малое Голоустное (статья 1 Закона Иркутской области от 16 декабря 2004 г. N 94-оз "О статусе и границах муниципальных образований Иркутского района Иркутской области").
Федеральное агентство лесного хозяйства (далее - Рослесхоз) обратилось в Иркутский областной суд с административным исковым заявлением о признании недействующим Решения N 22-70/ДСП с момента его принятия в части включения в земли населенных пунктов Голоустненского муниципального образования ряда лесных участков, расположенных на землях лесного фонда по адресу: Иркутская область, Иркутский район, Голоустненское лесничество. Требования касаются лесных участков, расположенных в границах с. Малое Голоустное и пос. Нижний Кочергат на землях лесного фонда Малоголоустненского участкового лесничества (Малоголоустненская дача) в кварталах 161 (выдел 4), 178 (выделы 1 - 3, 6 - 9, 11), 179 (выделы 1 - 3), 180 (выделы 1 - 5, 7, 9, 10), а также Большеголоустненского участкового лесничества (Кочергатская дача) в кварталах 21 (выделы 25, 26, 28 - 31, 42, 43), 30 (выделы 5 - 7, 11, 17, 34). Рослесхоз также просил внести изменения в государственный кадастр недвижимости и указать границы с. Малое Голоустное и пос. Нижний Кочергат Голоустненского муниципального образования по границам соприкосновения с границами названных лесных участков.
В обоснование заявленных требований Рослесхоз указал, что Решением N 22-70/ДСП находящиеся в федеральной собственности лесные участки включены в границы указанных населенных пунктов, входящих в состав Голоустненского муниципального образования, с нарушением процедуры согласования проекта генерального плана с Рослесхозом, предусмотренной статьей 25 Градостроительного кодекса Российской Федерации (далее - ГрК РФ) и приказом Министерства регионального развития Российской Федерации (далее - Минрегион России) от 27 февраля 2012 г. N 69 "Об утверждении порядка согласования проектов документов территориального планирования муниципальных образований, состава и порядка работы согласительной комиссии при согласовании проектов документов территориального планирования муниципальных образований" (далее - приказ Минрегиона России N 69), а также положениями Земельного, Лесного кодексов Российской Федерации (далее - ЗК РФ и ЛК РФ соответственно), Федерального закона от 21 декабря 2004 г. N 172-ФЗ "О переводе земель или земельных участков из одной категории в другую" (далее - Закон N 172). Оспариваемым актом изменены целевое назначение и правовой режим земель лесного фонда, находящегося в федеральной собственности, что препятствует органам федеральной власти осуществлять мероприятия по управлению землями лесного фонда, охране, защите и воспроизводству лесов.
Решением Иркутского областного суда от 12 октября 2016 г. Генеральный план признан не действующим в оспариваемой части со дня вступления решения суда в законную силу, в остальной части в удовлетворении административного искового заявления отказано.
В апелляционной жалобе Дума Голоустненского муниципального образования, ссылаясь на нарушения норм материального и процессуального права, просит отменить решение суда первой инстанции и принять по делу новое решение об отказе в удовлетворении требований. По мнению подателя жалобы, наличие Генерального плана не порождает правовых последствий, нормативной силой его наделяет Решение N 22-70/ДСП и, таким образом, он полагает, что судом ошибочно признан недействующим ненормативный документ; доказательства принадлежности земельных участков к землям лесного фонда отсутствуют, в то время как спорные земельные участки стоят на государственном кадастровом учете как земли поселений, в отношении их проведены работы по межеванию и установлению границ; выводы суда основаны только на основании выписки из государственного лесного реестра и схемы, подготовленной ФГБУ "Рослесинфорг" "Прибайкаллеспроект". Процедура утверждения Генерального плана проведена в соответствии с нормами действующего законодательства, поскольку Минрегионом России был пропущен срок согласования.
Прокуратурой Иркутской области и Рослесхозом представлены возражения на апелляционную жалобу.
Лица, участвующие в деле, своевременно и надлежащим образом извещены о времени и месте рассмотрения жалобы.
Суд апелляционной инстанции рассмотрел административное дело в соответствии с частью 1 статьи 308 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации.
В соответствии с частью 1 статьи 7, пунктом 20 части 1 статьи 14 Федерального закона от 6 октября 2003 г. N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" (далее - Закон N 131-ФЗ) утверждение генерального плана поселения относится к вопросам местного значения поселения, по которым принимаются муниципальные правовые акты.
Согласно части 4 статьи 7 Закона N 131-ФЗ муниципальные правовые акты не должны противоречить Конституции Российской Федерации, федеральным конституционным законам, указанному выше федеральному закону, другим федеральным законам и иным нормативным правовым актам Российской Федерации, а также конституциям (уставам), законам, иным нормативным правовым актам субъектов Российской Федерации.
Генеральный план поселения является документом территориального планирования муниципального образования, который утверждается представительным органом местного самоуправления поселения (пункт 1 части 1 статьи 8, пункт 2 части 1 статьи 18, часть 1 статьи 24 ГрК РФ).
Как усматривается из материалов дела, оспариваемый нормативный правовой акт принят уполномоченным органом в установленной форме, официально опубликован и по этим основаниям не оспаривается.
Рассматривая заявленные административным истцом требования, суд пришел к обоснованному выводу о том, что оспариваемый Генеральный план был принят с нарушением установленного порядка, исходя из следующего.
Подпунктом 1 пункта 1 статьи 84 ЗК РФ предусмотрено, что утверждение генерального плана поселения, отображающего границы населенных пунктов, расположенных в границах соответствующего муниципального образования, является установлением или изменением границ населенных пунктов.
Согласно части 1 статьи 8 Закона N 172-ФЗ, пункту 1 статьи 8 ЗК РФ установление или изменение границ населенных пунктов, а также включение земельных участков в границы населенных пунктов либо исключение земельных участков из границ населенных пунктов является переводом земель населенных пунктов или земельных участков в составе таких земель в другую категорию либо переводом земель или земельных участков в составе таких земель из других категорий в земли населенных пунктов.
Нарушение установленного ЗК РФ, федеральными законами порядка перевода земель из одной категории в другую является основанием для признания недействительными актов об отнесении земель к категориям, о переводе их из одной категории в другую (пункт 3 статьи 8 ЗК РФ).
Пунктом 2 части 1 статьи 11 Закона N 172-ФЗ допускается перевод земель лесного фонда, занятых защитными лесами, или земельных участков в составе таких земель в земли других категорий в случае установления или изменения границы населенного пункта.
Вместе с тем, если в соответствии с проектом генерального плана поселения предусматривается включение в границы населенных пунктов (в том числе образуемых населенных пунктов), входящих в состав поселения, земельных участков из земель лесного фонда, то названный проект подлежит обязательному согласованию с уполномоченным Правительством Российской Федерации федеральным органом исполнительной власти в порядке, установленном этим органом (часть 8 статьи 24, пункт 2 части 1 статьи 25 ГрК РФ).
Порядок согласования проектов документов территориального планирования муниципальных образований установлен приказом Минрегиона России N 69 (далее - Порядок согласования).
Пунктом 2.1 Порядка согласования, действовавшего в период подготовки Генерального плана, предусматривалось направление органом местного самоуправления, уполномоченным подготовить документ территориального планирования, уведомления об обеспечении доступа к проекту документа территориального планирования и материалам по его обоснованию в информационной системе в Минрегион России в случаях, указанных в части 1 статьи 21, части 1 статьи 25 ГрК РФ. В свою очередь, Минрегион России обладал организационными полномочиями по подготовке сводного заключения на проект документа территориального планирования на основании заключений федеральных органов, уполномоченных осуществлять функции по выработке государственной политики и нормативное правовое регулирование в соответствующих сферах деятельности.
Таким уполномоченным федеральным органом в период подготовки оспариваемого акта в соответствии с пунктом 1 Положения о Федеральном агентстве лесного хозяйства, утвержденного постановлением Правительства Российской Федерации от 23 сентября 2010 г. N 736 "О Федеральном агентстве лесного хозяйства", являлся Рослесхоз. До 1 января 2015 г. в соответствии с пунктом 4 названного постановления к полномочиям Рослесхоза относилось согласование включения земельных участков земель лесного фонда в границы населенных пунктов.
Суд первой инстанции правомерно исходил из того, что лесной фонд ввиду его жизненно важной многофункциональной роли и значимости для общества в целом как таковой является федеральной собственностью особого рода и имеет специальный правовой режим, поэтому отсутствие согласования проекта генерального плана поселения уполномоченным органом, которым до 1 января 2015 г. являлся Рослесхоз, представляет собой существенное нарушение порядка принятия указанного документа территориального планирования.
Между тем, как усматривается из материалов дела и установлено судом, оспариваемый нормативный правовой акт в нарушение данных норм с Рослесхозом не согласовывался.
При этом Судебная коллегия соглашается и с суждением суда о том, что при отсутствии заключения Рослесхоза по проекту генерального плана поселения соблюдение органом местного самоуправления процедур согласования, в том числе утверждение документа территориального планирования при квалифицированном молчании уполномоченного органа исполнительной власти (части 7 и 8 статьи 25 ГрК РФ), само по себе не подтверждает соблюдение порядка принятия генерального плана городского поселения, поскольку иной подход означал бы, что достижение целей правоотношений по такому согласованию, направленных на охрану и защиту лесного фонда, основывающихся на принципах использования лесов с учетом их глобального экологического значения (пункт 3 статьи 1 ЛК РФ) и осуществления градостроительной деятельности с соблюдением требований охраны окружающей среды и экологической безопасности (пункт 9 статьи 2 ГрК РФ), не является обязательным.
В ходе выполнения работ по государственной инвентаризации лесов в 2016 г. федеральным государственным бюджетным учреждением "Рослесинфорг", подведомственным Рослесхозу, выявлено, что земли лесного фонда общей площадью 53,8835 га, а именно лесные участки на землях лесного фонда Малоголоустненского участкового лесничества (Малоголоустненская дача) в кварталах 161 (выдел 4), 178 (выделы 1 - 3, 6 - 9, 11), 179 (выделы 1 - 3), 180 (выделы 1 - 5, 7, 9, 10), а также лесные участки на землях лесного фонда Большеголоустненского участкового лесничества (Кочергатская дача) в кварталах 21 (выделы 25, 26, 28 - 31, 42, 43), 30 (выделы 5 - 7, 11, 17, 34) включены в границы с. Малое Голоустное и пос. Нижний Кочергат, которые установлены оспариваемым Генеральным планом.
Выводы суда о частичном наложении границ упомянутых населенных пунктов, установленных Генеральным планом, и границ находящихся в собственности Российской Федерации лесных участков на землях лесного фонда соответствуют обстоятельствам дела, подтверждаются доказательствами, проверенными и оцененными судом по правилам статьи 84 Кодекса административного судопроизводства с соблюдением принципов относимости и допустимости доказательств, в частности материалами лесоустройства, свидетельством о государственной регистрации, выписками из государственного лесного реестра, и согласуются с нормами материального права, регулирующими спорное правоотношение и подлежащими применению по настоящему делу.
Таким образом, суд первой инстанции, установив, что при подготовке проекта Генерального плана не соблюдена предусмотренная ГрК РФ процедура согласования с Рослесхозом, что повлекло нарушение порядка перевода земель из одной категории в другую, что имеется документально подтвержденное наложение границ населенных пунктов, входящих в состав указанного сельского поселения, и границ находящихся в федеральной собственности лесных участков, пришел к обоснованному выводу о наличии оснований для признания Решения N 22-70/ДСП не действующим в оспариваемой части.
Доводы апелляционной жалобы о недоказанности истцом принадлежности спорных земельных участков к землям лесного фонда, поскольку в государственном кадастре недвижимости отсутствуют сведения о принадлежности спорных земельных участков к землям лесного фонда, опровергаются материалами дела, основаны на неправильном толковании положений действующего федерального законодательства и не свидетельствуют о нарушении судом первой инстанции норм материального и процессуального права, предусмотренном законом в качестве основания для отмены судебного акта в апелляционном порядке.
Признание судом недействующим Генерального плана Голоустненского муниципального образования Иркутского муниципального района Иркутской области, утвержденного Решением N 22-70/СП, является, соответственно, признанием недействующим и Решения N 22-70/ДСП и не свидетельствует о нарушении судом норм процессуального права, влекущем отмену судебного акта.
Иные доводы апелляционной жалобы Думы Голоустненского муниципального образования были предметом судебного разбирательства и нашли отражение в решении суда первой инстанции, им дана надлежащая правовая оценка, с которой Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации согласна.
При указанных обстоятельствах решение суда является законным и обоснованным, оснований для его отмены не имеется.
На основании изложенного, руководствуясь статьями 307, 309 и 311 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации
решение Иркутского областного суда от 12 октября 2016 г. оставить без изменения, апелляционную жалобу Думы Голоустненского муниципального образования без удовлетворения.
------------------------------------------------------------------