ВЕРХОВНЫЙ СУД РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
от 21 августа 2019 г. N 14-АПА19-11
Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации в составе
председательствующего Александрова В.Н.,
судей Меркулова В.П. и Нефедова О.Н.
рассмотрела в открытом судебном заседании дело по административному исковому заявлению Нечаева Андрея Филипповича о признании не действующими в части Генерального плана Гремяченского сельского поселения Хохольского муниципального района Воронежской области, утвержденного решением Совета народных депутатов Гремяченского сельского поселения Хохольского муниципального района Воронежской области от 5 декабря 2016 г. N 44, и Правил землепользования и застройки Гремяченского сельского поселения Хохольского муниципального района Воронежской области, утвержденных решением Совета народных депутатов Гремяченского сельского поселения Хохольского муниципального района Воронежской области от 28 декабря 2016 г. N 54,
по апелляционной жалобе Нечаева Андрея Филипповича на решение Воронежского областного суда от 11 апреля 2019 г., которым административное исковое заявление удовлетворено частично.
Заслушав доклад судьи Верховного Суда Российской Федерации Нефедова О.Н., объяснения Нечаева А.Ф. и его представителя Панова В.М., поддержавших доводы апелляционной жалобы, заключение прокурора Генеральной прокуратуры Российской Федерации Русакова И.В., полагавшего, что решение суда отмене не подлежит, Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации
Нечаев А.Ф. обратился в Воронежский областной суд с административным исковым заявлением о признании недействующими:
Генерального плана Гремяченского сельского поселения Хохольского муниципального района Воронежской области, утвержденного решением Совета народных депутатов Гремяченского сельского поселения Хохольского муниципального района Воронежской области от 5 декабря 2016 г. N 44 (далее - Генеральный план), в части отнесения территории принадлежащих ему земельных участков с кадастровыми номерами 36:31:4000005:16, 36:31:4000005:17, 36:31:4000005:18, 36:31:4000005:19 к зоне затопления паводком 1% обеспеченности;
Правил землепользования и застройки Гремяченского сельского поселения Хохольского муниципального района Воронежской области, утвержденных решением Совета народных депутатов Гремяченского сельского поселения Хохольского муниципального района Воронежской области от 28 декабря 2016 г. N 54 (далее - Правила землепользования и застройки), в части включения указанных земельных участков в границы территории общего пользования и отнесения их к территориальной зоне общественных рекреационных территорий, в том числе парков, садов, скверов (Р1), отнесения их к зоне затопления паводком 1% обеспеченности.
В обоснование заявленных требований административный истец указал, что он является собственником упомянутых земельных участков, использованию которых по установленному назначению препятствуют оспариваемые нормативные правовые акты. Генеральный план не устанавливает параметры функциональной зоны рекреационного назначения, а Правила землепользования и застройки относят спорные земельные участки к территориям общего пользования с разрешенным использованием согласно требованиям градостроительного регламента под парки, сады и скверы, что предполагает беспрепятственный доступ на территорию неограниченного круга лиц. Генеральный план утвержден представительным органом местного самоуправления спустя 5 лет с момента утверждения предыдущего генерального плана Гремяченского сельского поселения Хохольского муниципального района, что создает правовую неопределенность. Отнесение земельных участков к зоне затопления паводком 1% обеспеченности накладывает ограничения по их использованию, осуществлено в отсутствие правового обоснования, без установления соответствующих зон в порядке, предусмотренном Правилами определения границ зон затопления, подтопления, утвержденными постановлением Правительства Российской Федерации от 18 апреля 2014 г. N 360 "Об определении границ зон затопления, подтопления", статьей 67.1 Водного кодекса Российской Федерации (далее также - ВК РФ).
Решением Воронежского областного суда от 11 апреля 2019 г. административное исковое заявление удовлетворено частично: Правила землепользования и застройки признаны не действующими со дня вступления в законную силу судебного акта в части установления на карте градостроительного зонирования территории населенного пункта - с. Гремячье территориальной зоны Р1 (зона общественных рекреационных территорий, в том числе парков, садов, скверов) в границах земельных участков с кадастровыми номерами 36:31:4000005:16, 36:31:4000005:17, 36:31:4000005:18, 36:31:4000005:19. В остальной части в удовлетворении административных исковых требований отказано.
В апелляционной жалобе Нечаев А.Ф. просит отменить решение суда в части отказа в удовлетворении требований об оспаривании Генерального плана и принять новое решение. Полагает необоснованным возвращение административного искового заявления в части признания недействующим решения Совета народных депутатов Гремяченского сельского поселения Хохольского муниципального района Воронежской области от 16 августа 2011 г. N 27 "Об утверждении Генерального плана Гремяченского сельского поселения Хохольского муниципального района Воронежской области" (далее - Генеральный план 2011 г.). Обращает внимание на рассмотрение дела минуя стадию подготовки дела к судебному разбирательству, неистребование ранее действовавших генерального плана и правил землепользования и застройки, непривлечение к участию в деле в качестве соответчика департамента архитектуры и градостроительства Воронежской области (далее также - Департамент), осуществляющего полномочия органов местного самоуправления поселений Воронежской области по утверждению правил землепользования и застройки. Административный истец также ссылается на правовую неопределенность в части установления и регламентов функциональной зоны рекреационного назначения. Полагает, что правовых оснований по включению спорных земельных участков в зону затопления паводком 1% обеспеченности не имелось. Кроме того, просит суд апелляционной инстанции рассмотреть вопрос о признании недействующим Генерального плана 2011 г.
Относительно изложенных в апелляционной жалобе доводов прокурором, участвовавшим в деле, и Советом народных депутатов Гремяченского сельского поселения Хохольского муниципального района Воронежской области представлены возражения.
Лица, участвующие в деле, о времени и месте рассмотрения жалобы в апелляционном порядке извещены своевременно и в надлежащей форме.
Суд апелляционной инстанции рассмотрел административное дело в соответствии с частью 1 статьи 308 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации (далее также - КАС РФ).
Проверив материалы дела, обсудив доводы апелляционной жалобы и возражений на нее, заслушав заключение прокурора Генеральной прокуратуры Российской Федерации, Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации считает, что решение суда первой инстанции подлежит оставлению без изменения исходя из следующего.
Генеральный план поселения является документом территориального планирования муниципального образования, который утверждается представительным органом местного самоуправления поселения (пункт 1 части 2 статьи 8, пункт 2 части 1 статьи 18, часть 1 статьи 24 Градостроительного кодекса Российской Федерации (далее также - ГрК РФ).
Согласно пункту 20 части 1 статьи 14, части 1 статьи 7 Федерального закона от 6 октября 2003 г. N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" (далее - Закон N 131-ФЗ) в редакции, действовавшей на дату принятия оспариваемого акта, утверждение генерального плана поселения и правил землепользования и застройки относится к вопросам местного значения поселения, по которым принимаются муниципальные правовые акты.
В соответствии с пунктами 6, 7 статьи 1 ГрК РФ в целях определения территориальных зон и установления градостроительных регламентов осуществляется зонирование территорий.
Документом градостроительного зонирования являются утверждаемые нормативными правовыми актами органов местного самоуправления правила землепользования и застройки (пункт 8 статьи 1 ГрК РФ).
Муниципальные правовые акты не должны противоречить Конституции Российской Федерации, федеральным конституционным законам, Закону N 131-ФЗ, другим федеральным законам и иным нормативным правовым актам Российской Федерации, а также конституциям (уставам), законам, иным нормативным правовым актам субъектов Российской Федерации (часть 4 статьи 7 Закона N 131-ФЗ).
Согласно статье 1 Закона Воронежской области от 13 апреля 2015 г. N 40-ОЗ "О преобразовании некоторых муниципальных образований Хохольского муниципального района Воронежской области" (далее также - Закон Воронежской области от 13 апреля 2015 г. N 40-ОЗ) Гремяченское сельское поселение, Рудкинское сельское поселение, входящие в состав Хохольского муниципального района Воронежской области, преобразованы путем объединения в Гремяченское сельское поселение с административным центром в селе Гремячье.
В соответствии со статьей 3 Закона Воронежской области от 13 апреля 2015 г. N 40-ОЗ вопросы, связанные с правопреемством, решаются в соответствии с нормами Закона N 131-ФЗ.
Разрешая заявленные требования, суд первой инстанции обоснованно исходил из того, что Генеральный план и Правила землепользования и застройки приняты уполномоченным органом в пределах предоставленных ему полномочий, с соблюдением требований, предъявляемых к форме издаваемых им нормативных правовых актов, порядка принятия, правил введения в действие и опубликования.
Вместе с тем, суд, установив, что согласно Правилам землепользования и застройки территория принадлежащих Нечаеву А.Ф. земельных участков отнесена к территориальной зоне общественных рекреационных территорий, в том числе парков, садов, скверов (Р1) и включена в границы территории общего пользования, которой беспрепятственно может пользоваться неограниченной круг лиц, в то время как анализ положений статьи 1 ГрК РФ, пункта 8 статьи 27, пункта 12 статьи 85 Земельного кодекса Российской Федерации, статьи 209 Гражданского кодекса Российской Федерации в их системном единстве свидетельствует о том, что к землям общего пользования могут быть отнесены земельные участки, право собственности на которые принадлежит публичным образованиям, и к этим землям не могут быть отнесены земли, переданные в частную собственность, пришел к обоснованному выводу об удовлетворении требований административного истца, касающихся оспаривания градостроительного зонирования спорных земельных участков.
В данной части решение суда не обжалуется.
Приведенные административным истцом в апелляционной жалобе доводы основанием для изменения решения не являются, поскольку основаны на ошибочном толковании закона.
Так, Судебная коллегия соглашается с выводом суда о том, что Генеральный план и Правила землепользования и застройки в части отнесения спорных земельных участков к зоне затопления паводком 1% обеспеченности не противоречат нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу и, отклоняет доводы апелляционной жалобы об отсутствии правовых оснований по включению спорных земельных участков в зону затопления паводком 1% обеспеченности исходя из следующего.
Генеральный план поселения содержит положение о территориальном планировании и картографический материал (часть 3 статьи 23 ГрК РФ). Материалы по обоснованию генерального плана в виде карт отображают зоны с особыми условиями использования территорий (подпункт 7 части 8 статьи 23 ГрК РФ).
К зонам с особыми условиями использования территорий относятся в том числе водоохранные зоны, зоны затопления, подтопления (пункт 4 статьи 1 ГрК РФ).
Затопление и подтопление относятся к негативному воздействию вод (пункт 16 статьи 1 ВК РФ), в целях планирования и разработки мероприятий по предотвращению которого и ликвидации его последствий определяются границы зон затопления, подтопления; документированные сведения о таких зонах включаются в государственный водный реестр (часть 3, пункт 8 части 4 статьи 31 ВК РФ).
Границы зон затопления, подтопления определяются уполномоченным Правительством Российской Федерации федеральным органом исполнительной власти с участием заинтересованных органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления в порядке, установленном Правительством Российской Федерации (часть 4 статьи 67.1 ВК РФ).
Пунктом 3 Правил определения границ зон затопления, подтопления, утвержденных постановлением Правительства Российской Федерации от 18 апреля 2014 г. N 360 "Об определении границ зон затопления, подтопления" (далее - Правила), предусмотрено, что границы зон затопления, подтопления определяются Федеральным агентством водных ресурсов на основании предложений органа исполнительной власти субъекта Российской Федерации, подготовленных совместно с органами местного самоуправления, об определении границ зон затопления, подтопления и сведений о границах таких зон.
Зоны затопления, подтопления считаются определенными с даты внесения в государственный кадастр недвижимости сведений об их границах (пункт 5 Правил). Сведения о границах зон с особыми условиями использования территорий также включаются в единый государственный реестр недвижимости (пункт 3 части 2 статьи 7 Федерального закона от 13 июля 2015 г. N 218-ФЗ "О государственной регистрации недвижимости").
Границы зон затопления, подтопления отображаются в документах территориального планирования, градостроительного зонирования и документации по планировке территорий в соответствии с законодательством о градостроительной деятельности (пункт 18 Правил).
По смыслу положений пункта 3 части 8 статьи 213 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации при рассмотрении административного дела об оспаривании нормативного правового акта суд выясняет соответствие оспариваемого нормативного правового акта или его части нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу и действующим на момент рассмотрения административного дела.
Судом первой инстанции установлено и материалами дела подтверждается, что на дату рассмотрения настоящего дела в суде распоряжением Донского бассейнового водного управления Федерального агентства водных ресурсов от 18 октября 2018 г. N 40 утверждено местоположение границ зоны затопления территории Гремяченского сельского поселения Хохольского муниципального района Воронежской области при половодьях и паводках р. Дон 1% обеспеченности, данное распоряжение является действующим и никем не оспорено, сведения о границах зон затопления в Единый государственный реестр недвижимости (далее - ЕГРН) были внесены; при этом схема границ зон затопления паводком 1% обеспеченности, включенная в ЕГРН, соответствует отображенным на карте функциональных зон Генерального плана и карте градостроительного зонирования Правил землепользования и застройки границам названной зоны.
Таким образом, выводы суда первой инстанции о законности нормативных правовых актов в оспариваемой части соответствуют обстоятельствам дела, подтверждаются имеющимися в деле доказательствами, проверенными и оцененными судом по правилам статьи 84 КАС РФ, и согласуются в полной мере с приведенными нормами федерального законодательства.
Доводы апелляционной жалобы о нарушении судом первой инстанции норм материального права, о несоответствии и недоказанности выводов суда, изложенных в решении, ошибочны. Судом принято решение с учетом правовых норм, регулирующих рассматриваемые правоотношения, при правильном их толковании, выводы суда о законности оспариваемого нормативного положения подробно мотивированы.
Доводы Нечаева А.Ф. о нарушении норм процессуального права неправомерным возвращением административного иска в части, рассмотрении дела, минуя стадию подготовки к судебному заседанию, неправильным определением лиц, участвующих в деле, основано исключительно на ошибочном толковании норм права, в том числе о разрешении ходатайств и истребовании доказательств только на стадии подготовки дела к судебному разбирательству.
Судом первой инстанции в соответствии с положениями статей 132 - 135 КАС РФ в целях обеспечения правильного и своевременного рассмотрения дела вынесено определение от 4 февраля 2019 г. о принятии дела к производству, подготовке дела к судебному разбирательству, назначении судебного заседания. Несогласие административного истца с распорядительными действиями суда по подготовке дела к судебному разбирательству, непривлечением к участию в деле заинтересованных лиц, которые таковыми являются по мнению Нечаева А.Ф., не является основанием для отмены или изменения обжалуемого судебного акта.
При рассмотрении дел в сфере абстрактного нормоконтроля суд проверяет законность действующих, то есть порождающих правовые последствия, правовых актов, влекущих нарушения охраняемых законом прав, свобод и законных интересов административного истца и других лиц.
При таких обстоятельствах ссылки заявителя на ранее действовавший Генеральный план 2011 г., не имеют правового значения.
Кроме того, определение суда о возвращении административного искового заявления Нечаева А.Ф. в части требований по частной жалобе последнего являлось предметом рассмотрения и правовой оценки Судебной коллегией по административным дела Воронежского областного суда. По результатам рассмотрения названное определение оставлено без изменения и вступило в законную силу. Указанные судебные акты не подлежат обжалованию в порядке апелляционного производства.
Суд рассмотрел и правомерно отказал в удовлетворении ходатайства Нечаева А.Ф. об истребовании ранее действовавшего Генерального плана 2011 г., поскольку он не являлся предметом оспаривания, также как предметом рассмотрения не являлись требования заявителя о возложении обязанностей на административного ответчика по применению ранее действовавших Правил землепользования и застройки. Тогда как оспариваемый Генеральный план истребован судом и представлен административным ответчиком.
Также судом правомерно отказано в удовлетворении ходатайства о привлечении к участию в деле департамента архитектуры и градостроительства Воронежской области, поскольку в рамках рассматриваемого дела он не является органом, принявшим оспариваемые акты. Последующие обращения заявителя в Департамент не влияют на оспариваемые в рамках настоящего дела нормативные правовые акты.
Ходатайства административного истца об исключении доказательств, об истребовании муниципального правового акта, регламентирующего вопросы правопреемства в области территориального планирования и градостроительного зонирования, об истребовании документов, содержащих сведения об общей площади функциональной зоны рекреационного назначения вновь образованного Гремяченского сельского поселения, о предоставлении доказательств административным ответчиком, подтверждающих его возражения, судом первой инстанции также обоснованно оставлены без удовлетворения.
Все ходатайства, заявленные сторонами в ходе судебного разбирательства, обсуждались, по ним выяснялось мнение участников судебного разбирательства, после чего председательствующий удовлетворял их, либо с приведением мотивов принятого решения отказывал в их удовлетворении.
Судебная коллегия соглашается с принятыми председательствующим по заявленным ходатайствам решениями, находит их мотивированными и по этим же основаниям отказывает в удовлетворении указанных ходатайств, заявленных повторно в суде апелляционной инстанции, а также полагает необходимым отказать в удовлетворении ходатайств Нечаева А.Ф. о признании незаконными заключений губернатора Воронежской области, поскольку они не являются предметом рассмотрения настоящего административного дела.
Решение суда первой инстанции отвечает требованиям КАС РФ, в нем дан подробный правовой анализ обжалуемых заявителем нормативных положений на соответствие действующему законодательству, регулирующему правоотношения в рассматриваемой сфере, доводы заявителя, имеющие правовое значение для настоящего дела, получили правильную оценку.
Доводы, изложенные в апелляционной жалобе административного истца, не опровергают выводы суда и установленные им обстоятельства, сводятся к иной оценке представленных по делу доказательств, основаны на ошибочном толковании норм действующего законодательства и не содержат оснований для отмены судебного акта, предусмотренных статьей 310 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации.
Изучив материалы дела, исследовав доводы апелляционной жалобы, Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации приходит к выводу о том, что решение суда первой инстанции является законным и обоснованным, оснований для его отмены по доводам, содержащимся в апелляционной жалобе, не имеется.
На основании изложенного, руководствуясь статьями 309, 311 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации
решение Воронежского областного суда от 11 апреля 2019 г. оставить без изменения, апелляционную жалобу Нечаева Андрея Филипповича - без удовлетворения.
------------------------------------------------------------------