ВЕРХОВНЫЙ СУД РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
от 16 сентября 2019 г. N 33-АПА19-9
Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации в составе
председательствующего Хаменкова В.Б.,
судей Кириллова В.С. и Корчашкиной Т.Е.
рассмотрела в открытом судебном заседании административное дело по апелляционной жалобе правительства Ленинградской области на решение Ленинградского областного суда от 6 мая 2019 года, которым удовлетворен административный иск Бражюнаса Альбинаса Альбиновича о признании недействующими отдельных положений подпрограммы 3 "Оказание содействия добровольному переселению в Ленинградскую область соотечественников, проживающих за рубежом" государственной программы Ленинградской области "Содействие занятости населения Ленинградской области", утвержденной постановлением правительства Ленинградской области от 7 декабря 2015 года N 466.
Заслушав доклад судьи Верховного Суда Российской Федерации Хаменкова В.Б., объяснения представителя правительства Ленинградской области Вилаевой М.А., поддержавшей доводы апелляционной жалобы, заключение прокурора Генеральной прокуратуры Российской Федерации Степановой Л.Е., полагавшей, что решение суда подлежит отмене, Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации
7 декабря 2015 года правительством Ленинградской области принято постановление N 466, пунктом 1 которого утверждена государственная программа Ленинградской области "Содействие занятости населения Ленинградской области".
Текст указанного нормативного правового акта размещен 22 декабря 2015 года на официальном интернет-портале администрации Ленинградской области (http://www.lenobl.ru).
В рамках указанной программы утверждена подпрограмма 3 "Оказание содействия добровольному переселению в Ленинградскую область соотечественников, проживающих за рубежом" (далее - подпрограмма), которой в разделе "Характеристика основных мероприятий подпрограммы" (в редакции постановления правительства Ленинградской области от 5 февраля 2019 года N 29) в том числе определено, что участниками подпрограммы могут быть соотечественники трудоспособного возраста (до 55 лет для женщин, до 60 лет для мужчин), свободно владеющие русским языком, которые постоянно проживают за рубежом либо проживают на законных основаниях на территории Российской Федерации и соответствуют не менее чем одному из следующих требований (абзац 27):
имеют среднее профессиональное или высшее образование со стажем работы по профессии (специальности) в соответствии с имеющимся образованием не менее одного года за последние 10 лет (абзац 28);
имеют среднее профессиональное или высшее образование и осуществляют в организациях и (или) обособленных структурных подразделениях, зарегистрированных на территории Ленинградской области, трудовую или иную не запрещенную законодательством Российской Федерации деятельность, приносящую доход, подтвержденный сведениями о доходах (абзац 29);
обучаются на территории Ленинградской области в профессиональных образовательных организациях, образовательных организациях высшего образования по профессиям, специальностям и направлениям подготовки, востребованным на рынке труда, в соответствии с заявленными вакансиями на территории муниципальных образований Ленинградской области при условии прохождения не менее половины срока обучения, предусмотренного программой обучения (абзац 30).
Основанием для отказа в согласовании заявления соотечественника об участии в подпрограмме является несоответствие указанным требованиям, а также (абзац 31):
отсутствие необходимого образования, опыта и стажа работы для трудоустройства по указанной соотечественником в заявлении профессии (специальности) (абзац 32);
отсутствие вакансий для соотечественника в базе данных вакансий муниципального образования Ленинградской области - территории вселения, соответствующих его профессии (специальности), профессиональной квалификации, стажу и опыту работы (абзац 33).
Гражданин Литовской Республики Бражюнас А.А. обратился в суд с административным иском о признании не действующими абзацев 28, 31, 32 и 33 раздела "Характеристика основных мероприятий подпрограммы" подпрограммы государственной программы Ленинградской области "Содействие занятости населения Ленинградской области", утвержденной постановлением правительства Ленинградской области от 7 декабря 2015 года N 466, ссылаясь на их несоответствие пунктам 52 и 55 Государственной программы по оказанию содействия добровольному переселению в Российскую Федерацию соотечественников, проживающих за рубежом, утвержденной Указом Президента Российской Федерации от 22 июня 2006 года N 637, устанавливающим требования к региональным программам переселения в Российскую Федерацию соотечественников, проживающих за рубежом. По мнению административного истца, оспариваемые нормы также противоречат пунктам 25 и 26 приведенной Государственной программы, поскольку необоснованно расширяют перечень оснований, при которых свидетельство участника Государственной программы не выдается, а ранее выданное аннулируется.
Решением Ленинградского областного суда от 6 мая 2019 года административный иск удовлетворен.
В апелляционной жалобе правительство Ленинградской области просит решение суда отменить, принять по делу новое решение об отказе в удовлетворении административного иска.
Проверив материалы дела, обсудив доводы апелляционной жалобы и возражений на нее, Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации приходит к следующему.
Принципы, цели и основные направления государственной политики Российской Федерации в отношении соотечественников за рубежом, основы деятельности органов государственной власти Российской Федерации и органов государственной власти субъектов Российской Федерации по реализации указанной политики установлены Федеральным законом от 24 мая 1999 года N 99-ФЗ "О государственной политике Российской Федерации в отношении соотечественников за рубежом", в силу статьи 13.1 которого органы государственной власти Российской Федерации и органы государственной власти субъектов Российской Федерации содействуют добровольному переселению соотечественников в Российскую Федерацию.
Пунктом 1 статьи 14 названного федерального закона предусмотрено, что основные направления государственной политики Российской Федерации в отношении соотечественников определяет Президент Российской Федерации в соответствии с Конституцией Российской Федерации и приведенным федеральным законом. К полномочиям органов государственной власти субъектов Российской Федерации в области отношений с соотечественниками данный федеральный закон относит, в том числе, разработку и принятие законов и иных нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации в соответствии с федеральными законами, разработку, принятие и реализацию программ субъектов Российской Федерации (статья 19.1 Федерального закона "О государственной политике Российской Федерации в отношении соотечественников за рубежом").
Президент Российской Федерации в целях создания дополнительных условий для обеспечения добровольного переселения в Российскую Федерацию соотечественников, проживающих за рубежом, Указом от 22 июня 2006 года N 637 утвердил Государственную программу по оказанию содействия добровольному переселению в Российскую Федерацию соотечественников, проживающих за рубежом (далее - Государственная программа).
Согласно пункту 5 Государственной программы основными принципами оказания содействия добровольному переселению соотечественников в Российскую Федерацию являются: обеспечение баланса интересов переселенцев, принимающего сообщества, Российской Федерации в целом и ее субъектов, органов местного самоуправления, а также предпринимателей (подпункт "в"); взаимосвязь содержания мероприятий, предусмотренных Государственной программой, с задачами государственного, социально-экономического, культурного и национального развития Российской Федерации в целом и ее субъектов (подпункт "е").
Целями Государственной программы являются: стимулирование и организация процесса добровольного переселения соотечественников на постоянное место жительства в Российскую Федерацию; содействие социально-экономическому развитию регионов; решение демографических проблем, в первую очередь на территориях приоритетного заселения (пункт 7 Государственной программы). Для достижения этих целей Государственной программой предусмотрена, помимо прочего, разработка региональных программ переселения и проектов переселения (подпункт "д" пункта 8 Государственной программы).
Подпунктом "д" пункта 6 Государственной программы установлено, что региональная программа переселения - утверждаемая высшим исполнительным органом государственной власти субъекта Российской Федерации по согласованию с Правительством Российской Федерации государственная программа субъекта Российской Федерации либо подпрограмма государственной программы субъекта Российской Федерации, направленная на оказание содействия приему и обустройству участников Государственной программы и членов их семей и осуществляемая при государственной поддержке, предоставляемой в рамках Государственной программы.
В соответствии с Законом Ленинградской области от 27 октября 1994 года N 6-оз "Устав Ленинградской области" правительство Ленинградской области является высшим исполнительным органом государственной власти Ленинградской области (часть 1 статьи 35), принимает в пределах своей компетенции правовые акты. Нормативные правовые акты правительства Ленинградской области принимаются в форме постановлений правительства Ленинградской области и вступают в силу с даты их официального опубликования, если иной срок не установлен в этих правовых актах или Уставом Ленинградской области (части 1 и 2 статьи 39).
Правовой акт Ленинградской области считается официально опубликованным, если он был опубликован в полном объеме в любом из официальных периодических печатных изданий Ленинградской области либо размещен (опубликован) в полном объеме на официальном интернет-портале администрации Ленинградской области в информационно-телекоммуникационной сети "Интернет" (www.lenobl.ru) (часть 1 статьи 8 Областного Закона Ленинградской области от 11 декабря 2007 года N 174-оз "О правовых актах Ленинградской области".
При рассмотрении и разрешении административного дела суд первой инстанции пришел к правильному выводу о том, что оспариваемый в части нормативный правовой акт принят в пределах полномочий правительства Ленинградской области, с соблюдением требований законодательства к форме нормативного правового акта, порядку принятия и введения его в действие.
Проверяя оспариваемые нормы на предмет их соответствия акту, имеющему большую юридическую силу, суд исходил из того, что право на участие в Государственной программе может быть ограничено исключительно нормами федерального законодательства; право субъектов Российской Федерации самостоятельно разрабатывать и реализовывать программы в области отношений с соотечественниками, должно осуществляться в соответствии с федеральными законами.
Согласно пункту 15 Государственной программы решение соотечественника об участии в Государственной программе оформляется путем подачи им личного заявления в уполномоченный орган в стране своего постоянного проживания. Форма заявления об участии в Государственной программе, перечень сведений, которые должны содержаться в нем, и перечень документов, прилагаемых к заявлению, утверждаются Правительством Российской Федерации.
В силу подпунктов "а" и "д" пункта 3 Положения о выдаче на территории Российской Федерации свидетельства участника Государственной программы по оказанию содействия добровольному переселению в Российскую Федерацию соотечественников, проживающих за рубежом, утвержденного постановлением Правительства Российской Федерации от 15 июля 2010 года N 528, для получения свидетельства участника Государственной программы заявитель представляет в территориальный орган: заявление, копии документов об образовании, о профессиональной подготовке, стаже трудовой деятельности, наличии ученого звания и степени, а также сведения, характеризующие личность заявителя и членов его семьи, включенных в заявление, его профессиональные навыки и умения (если такие имеются).
Свидетельство участника Государственной программы не выдается, ранее выданное свидетельство участника Государственной программы аннулируется в случае, если соотечественник (член его семьи): выступает за насильственное изменение основ конституционного строя Российской Федерации, иными действиями создает угрозу безопасности Российской Федерации или граждан Российской Федерации; финансирует, планирует террористические (экстремистские) акты, оказывает содействие в совершении таких актов или совершает их, а равно иными действиями поддерживает террористическую (экстремистскую) деятельность; в течение пяти лет, предшествовавших дню подачи заявления об участии в Государственной программе, подвергался административному выдворению за пределы Российской Федерации, депортации или передавался Российской Федерацией иностранному государству в соответствии с международным договором Российской Федерации о реадмиссии; представляет поддельные или подложные документы либо сообщает о себе заведомо ложные сведения; осужден вступившим в законную силу приговором суда Российской Федерации за совершение тяжкого или особо тяжкого преступления либо преступления, рецидив которого признан опасным; имеет непогашенную или неснятую судимость за совершение тяжкого или особо тяжкого преступления на территории Российской Федерации либо за ее пределами, признаваемого таковым в соответствии с федеральным законом; неоднократно (два и более раза) в течение одного года привлекался к административной ответственности за нарушение законодательства Российской Федерации в части обеспечения режима пребывания (проживания) иностранных граждан в Российской Федерации либо совершил административное правонарушение, связанное с незаконным оборотом наркотических средств, психотропных веществ и их прекурсоров, растений, содержащих наркотические средства или психотропные вещества либо их прекурсоры, а также их частей, содержащих наркотические средства или психотропные вещества либо их прекурсоры; выехал из Российской Федерации в иностранное государство для постоянного проживания; находится за пределами Российской Федерации более шести месяцев после постановки на учет в территориальном органе Министерства внутренних дел Российской Федерации по субъекту Российской Федерации, в котором реализуется региональная программа переселения, по месту пребывания в субъекте Российской Федерации, выбранном для переселения участником Государственной программы (пункт 25 Государственной программы).
Помимо указанных в пункте 25 Государственной программы случаев, пунктом 26 данной программы предусмотрены такие же последствия в случае принятия в установленном порядке решения: о нежелательности пребывания (проживания) иностранного гражданина в Российской Федерации; об административном выдворении иностранного гражданина из Российской Федерации; о неразрешении въезда иностранного гражданина в Российскую Федерацию.
Разрешая дело, суд первой инстанции пришел к выводу о том, что приведенный в пунктах 25 и 26 Государственной программы перечень оснований для отказа в выдаче свидетельства участника Государственной программы является исчерпывающим. Однако оспариваемые нормы расширяют предусмотренный федеральным законодательством перечень оснований для отказа в получении свидетельства участника подпрограммы, и, как следствие, неправомерно лишают значительный круг лиц возможности включения в устойчивые позитивные социальные связи принимающего сообщества, в том числе осуществления трудовой деятельности, получения высшего профессионального образования и дополнительного профессионального образования, иных гарантий, что противоречит нормативным правовым актам, обладающим большей юридической силой.
Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации считает необходимым отметить следующее.
Исходя из целей и задач Государственной программы, изложенных в ее пункте 7, при разработке региональных программ переселения и проектов переселения органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации и органы местного самоуправления в рамках своих полномочий осуществляют оценку уровня обеспеченности трудовыми ресурсами отдельных территорий, возможности трудоустройства участников Государственной программы и членов их семей в субъектах Российской Федерации, включая занятие предпринимательской деятельностью или агропромышленным производством. В связи с этим пунктом 27 Государственной программы предписано, что соотечественнику, не соответствующему требованиям региональной программы переселения субъекта Российской Федерации, избранного соотечественником для переселения, свидетельство участника Государственной программы не выдается и ранее выданное свидетельство участника Государственной программы аннулируется.
Типовой программой субъекта Российской Федерации по оказанию содействия добровольному переселению в Российскую Федерацию соотечественников, проживающих за рубежом, утвержденной распоряжением Правительства Российской Федерации от 27 декабря 2012 года N 2570-р и рекомендованной органам исполнительной власти субъектов Российской Федерации при разработке соответствующих программ, предусмотрена необходимость анализа социальных, финансово-экономических и прочих рисков реализации программы. При этом рисками являются: безработица среди участников Государственной программы; несоответствие реальной квалификации или деятельности участника Государственной программы квалификации или деятельности, заявленных соотечественником; иные риски в соответствии с особенностями субъекта Российской Федерации.
В целях оценки планируемой эффективности реализации программы проводится качественная и количественная оценка факторов рисков реализации программы и описываются меры управления указанными рисками. Для снижения таких рисков описываются критерии (основания) несоответствия соотечественника требованиям программы, иные меры.
Пунктом 52 Государственной программы определены требования к содержанию региональной программы.
Указом Президента Российской Федерации от 31 мая 2019 года N 248 пункт 52 Государственной программы дополнен подпунктом "ж", устанавливающим, что региональная программа переселения должна содержать требования к соотечественникам, участвующим в реализации программы.
Из смысла приведенных правовых норм следует, что субъект Российской Федерации при принятии региональной программы (подпрограммы) наделен правом определять конкретные требования (условия, критерии) к соотечественникам, участвующим в реализации программы (подпрограммы), исходя из стратегии социально-экономического развития региона, особенностей региона и потребностей его развития, состояния рынка труда, возможности трудоустройства соотечественника.
Как следует из материалов дела, государственная программа Ленинградской области в части содействия добровольному переселению соотечественников, проживающих за рубежом, направлена на переселение на постоянное место жительства в Ленинградскую область соотечественников с востребованными образовательными, экономическими, демографическими, социально-культурными, профессионально-квалификационными и другими характеристиками, способных успешно адаптироваться и интегрироваться в российское общество для увеличения численности населения и трудовых ресурсов Ленинградской области.
Разработка государственной программы Ленинградской области обусловлена потребностью в реализации в Ленинградской области основных направлений государственной политики в сфере занятости населения. Целью и задачами программы являются обеспечение эффективного функционирования рынка труда Ленинградской области, снижение уровня безработицы. При этом снижение числа работающих зафиксировано в сельском хозяйстве, производстве и распределении электроэнергии, газа и воды, образовании, здравоохранении, предоставлении услуг.
К числу задач подпрограммы, принятой в рамках указанной программы Ленинградской области, отнесено увеличение трудового потенциала региона. Факторами, влияющими на достижение показателей, служат: безработица среди участников подпрограммы, жилищная необустроенность. С целью уменьшения влияния рисков на достижение целей программы и подпрограммы разработан ряд мер государственного регулирования. Так, для устранения риска усиления дефицита кадров в регионе на постоянной основе осуществляется мониторинг потребности предприятий и организаций в кадрах в соответствии с заявками работодателей. Формируется перспективная потребность региона в квалифицированных кадрах; для решения проблемы обеспечения потребности экономики области квалифицированными кадрами для реализации экономических и инвестиционных проектов, дальнейшего развития малого и среднего предпринимательства, решение об участии соотечественников в подпрограмме принимается в персональном порядке.
При таких данных, установленные в подпрограмме требования к соотечественникам, участвующим в ее реализации, с учетом экономического состояния Ленинградской области, уровня обеспеченности трудовыми ресурсами и потребности в трудовых ресурсах, возможностей по приему и обустройству соотечественников, не противоречат нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу, учитывают баланс частных и публичных интересов в сфере социально-экономического развития региона и трудового потенциала области.
Поскольку приведенная выше правовая норма, закрепляющая обязанность органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации определять в региональной программе требования к соотечественникам, участвующим в реализации программы, принята после вынесения судом решения и не могла быть им учтена при разрешении административного дела, данное решение подлежит отмене, с принятием по делу нового решения об отказе в удовлетворении административного иска.
На основании изложенного, руководствуясь статьями 307 - 311 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации
решение Ленинградского областного суда от 6 мая 2019 года отменить, принять по делу новое решение, которым отказать в удовлетворении административного иска Бражюнаса Альбинаса Альбиновича о признании недействующими отдельных положений подпрограммы 3 "Оказание содействия добровольному переселению в Ленинградскую область соотечественников, проживающих за рубежом" государственной программы Ленинградской области "Содействие занятости населения Ленинградской области", утвержденной постановлением правительства Ленинградской области от 7 декабря 2015 года N 466.
------------------------------------------------------------------