ВЕРХОВНЫЙ СУД РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
от 11 декабря 2019 г. N 9-АПА19-40
Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации в составе
председательствующего Александрова В.Н.,
судей Абакумовой И.Д. и Нефедова О.Н.
рассмотрела в открытом судебном заседании административное дело по административному исковому заявлению Мусагалиевой Анны Андреевны, Кравченко Натальи Игоревны, Алипова Алексея Сергеевича, Гороховой Анны Николаевны, Сапожникова Анатолия Викторовича, Корниловой Елены Александровны, Пигалова Андрея Сергеевича, Востровой Марины Борисовны, Титович Павла Анатольевича, Голубина Николая Александровича, Дмитриева Александра Александровича, Логинова Михаила Сергеевича, Расяева Антона Александровича, Спириной Надежды Александровны, Чистякова Павла Викторовича, Щербакова Алексея Сергеевича о признании частично недействующими Генерального плана сельского поселения Доскинский сельсовет Богородского района Нижегородской области, утвержденного решением сельского Совета Доскинского сельсовета Богородского муниципального района Нижегородской области от 19 декабря 2013 г. N 56, и Правил землепользования и застройки сельского поселения Доскинский сельсовет Богородского муниципального района Нижегородской области, утвержденных решением Доскинского сельского Совета Богородского муниципального района Нижегородской области от 19 февраля 2014 г. N 3,
по апелляционной жалобе департамента градостроительной деятельности и развития агломераций Нижегородской области на решение Нижегородского областного суда от 10 июля 2019 г., которым административное исковое заявление удовлетворено.
Заслушав доклад судьи Верховного Суда Российской Федерации Абакумовой И.Д., пояснения представителя административных истцов Пушкина А.С., возражавшего против удовлетворения апелляционной жалобы, и заключение прокурора Генеральной прокуратуры Российской Федерации Берниковой Н.В., полагавшей, что решение суда является законным и обоснованным, Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации
Мусагалиева Анна Андреевна, Кравченко Наталья Игоревна, Алипов Алексей Сергеевич, Горохова Анна Николаевна, Сапожников Анатолий Викторович, Корнилова Елена Александровна, Пигалов Андрей Сергеевич, Вострова Марина Борисовна, Титович Павел Анатольевич, Голубин Николай Александрович, Дмитриев Александр Александрович, Логинов Михаил Сергеевич, Расяев Антон Александрович, Спирина Надежда Александровна, Чистяков Павел Викторович, Щербаков Алексей Сергеевич обратились в Нижегородский областной суд с административным исковым заявлением о признании не действующими Генерального плана сельского поселения Доскинский сельсовет Богородского района Нижегородской области, утвержденного решением сельского Совета Доскинского сельсовета Богородского муниципального района Нижегородской области от 19 декабря 2013 г. N 56 (в редакции постановлений правительства Нижегородской области от 10 ноября 2015 г. N 724, от 2 августа 2016 г. N 499, от 6 июля 2017 г. N 492 (далее также - Генеральный план), и Правил землепользования и застройки сельского поселения Доскинский сельсовет Богородского муниципального района Нижегородской области, утвержденных решением Доскинского сельского Совета Богородского муниципального района Нижегородской области от 19 февраля 2014 г. N 3 (в редакции решения Доскинского сельсовета от 22 марта 2017 г. N 11, приказа департамента градостроительной деятельности и развития агломераций Нижегородской области от 28 марта 2018 г. N 07-01-06/8) (далее также - Правила землепользования и застройки) в части распространения санитарно-защитной зоны скотомогильника N С-07-04/027 на территорию принадлежащих им земельных участков.
В обоснование требований административные истцы указали, что являются собственниками земельных участков, относящихся к категории земель населенных пунктов. Виды разрешенного использования для них установлены следующие: "малоэтажная жилая застройка", "для ведения личного подсобного хозяйства" и "для индивидуального жилищного строительства". Вместе с тем их земельные участки согласно картографическим материалам Генерального плана и Правил землепользования и застройки расположены в границах санитарно-защитной зоны скотомогильника N С-07-04/027. В связи с этим административные истцы полагают, что нарушено их право на разрешенное использование земельных участков. Полагают, что органы местного самоуправления, установив санитарно-защитную зону скотомогильника N С-07-04/027, вышли за пределы своей компетенции, поскольку постановление Главного государственного санитарного врача Российской Федерации об утверждении санитарно-защитных зон на территории Доскинского сельсовета в соответствии законодательством о санитарном благополучии населения не принималось.
Решением Нижегородского областного суда от 10 июля 2019 г. административное исковое заявление удовлетворено.
В апелляционной жалобе департамент градостроительной деятельности и развития агломераций Нижегородской области, ссылаясь на несоответствие выводов, изложенных в решении суда, обстоятельствам административного дела, неверное применение судом норм материального права, просит отменить судебный акт первой инстанции и принять новое решение, которым в удовлетворении административного искового заявления отказать. По мнению подателя жалобы, оспариваемые нормативные правовые акты приняты уполномоченным органом в соответствии с действующим законодательством и не нарушают прав административных истцов по использованию земельных участков.
Относительно доводов, изложенных в апелляционной жалобе, прокуратурой Нижегородской области, административными истцами представлены возражения.
Лица, участвующие в деле, о времени и месте рассмотрения жалобы в апелляционном порядке извещены своевременно и в надлежащей форме.
Суд апелляционной инстанции рассмотрел административное дело в соответствии с частью 1 статьи 308 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации.
Согласно пункту 26 части 1 статьи 16, части 1 статьи 7 Федерального закона от 6 октября 2003 г. N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" (далее также - Закон N 131-ФЗ), пунктам 1 и 3 части 3 статьи 8, части 1 статьи 24 и части 1 статьи 32 Градостроительного кодекса Российской Федерации (далее также - ГрК РФ) утверждение генеральных планов поселения, правил землепользования и застройки относится к компетенции представительного органа местного самоуправления.
С учетом названных норм, а также положений пункта 1 части 2 статьи 2 Закона Нижегородской области от 23 декабря 2014 г. N 197-З "О перераспределении отдельных полномочий между органами местного самоуправления муниципальных образований Нижегородской области и органами государственной власти Нижегородской области" Генеральный план и Правила землепользования и застройки приняты уполномоченным органом в установленной форме с соблюдением правил официального опубликования и по этим основаниям не оспариваются.
В соответствии с частями 1 и 4 статьи 3 Градостроительного кодекса Российской Федерации законодательство о градостроительной деятельности состоит из названного кодекса, других федеральных законов и иных нормативных правовых актов Российской Федерации, а также законов и иных нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации. По вопросам градостроительной деятельности принимаются муниципальные правовые акты, которые не должны противоречить Конституции Российской Федерации, федеральным конституционным законам, данному кодексу, другим федеральным законам и иным нормативным правовым актам Российской Федерации, а также конституциям (уставам), законам, иным нормативным правовым актам субъектов Российской Федерации.
Согласно пунктам 2 и 9 статьи 2 ГрК РФ законодательство о градостроительной деятельности и изданные в соответствии с ним нормативные правовые акты основываются на принципах обеспечения сбалансированного учета экологических, экономических, социальных и иных факторов при осуществлении градостроительной деятельности и осуществления градостроительной деятельности с соблюдением требований охраны окружающей среды и экологической безопасности.
К градостроительным отношениям применяется земельное, лесное, водное законодательство, законодательство об особо охраняемых природных территориях, об охране окружающей среды, об охране объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) народов Российской Федерации, иное законодательство Российской Федерации, если данные отношения не урегулированы законодательством о градостроительной деятельности (часть 3 статьи 4 ГрК РФ).
Пунктом 2 статьи 1, частью 1 статьи 9 ГрК РФ предусмотрено, что территориальное планирование, то есть планирование развития территорий, осуществляется в том числе для установления функциональных зон, определения планируемого размещения объектов федерального значения, объектов регионального значения, объектов местного значения и направлено на определение в документах территориального планирования назначения территорий исходя из совокупности социальных, экономических, экологических и иных факторов в целях обеспечения устойчивого развития территорий, развития инженерной, транспортной и социальной инфраструктур, обеспечения учета интересов граждан и их объединений, Российской Федерации, субъектов Российской Федерации, муниципальных образований.
В свою очередь, градостроительное зонирование территорий муниципальных образований осуществляется в целях определения территориальных зон и установления градостроительных регламентов (пункт 6 статьи 1 ГрК РФ).
К документам территориального планирования муниципального образования относится генеральный план поселения (пункт 2 части 1 статьи 18 ГрК РФ), правила землепользования и застройки являются документом градостроительного зонирования (пункт 8 статьи 1 ГрК РФ).
Порядок подготовки и принятия генерального плана урегулирован положениями статей 24 и 25 ГрК РФ, а порядок подготовки и утверждения правил землепользования и застройки - положениями статей 31 - 33 ГрК РФ.
Согласно части 6 и пункту 7 части 8 статьи 23 ГрК РФ к генеральному плану прилагаются материалы по его обоснованию в виде карт, которые отображают зоны с особыми условиями использования территорий.
В соответствии с частью 5 статьи 30 ГрК РФ на карте градостроительного зонирования в обязательном порядке отображаются среди прочего границы зон с особыми условиями использования территорий.
Судом установлено, что на карте ограничения использования территорий (охрана окружающей среды) Генерального плана (в действующей редакции) отображены границы зон с особыми условиями использования территорий и, в частности, сибиреязвенный скотомогильник N С-07-04/027 и его санитарно-защитная зона.
На карте градостроительного зонирования территории Правил землепользования и застройки (в действующей редакции) отображены границы зон с особыми условиями использования территорий и, в частности, сибиреязвенный скотомогильник N С-07-04/027 и его санитарно-защитная зона.
Согласно пункту 4 статьи 1 ГрК РФ санитарно-защитные зоны, устанавливаемые в соответствии с законодательством Российской Федерации, относятся к зонам с особыми условиями использования территорий.
Абзацем первым пункта 2 статьи 12 Федерального закона от 30 марта 1999 г. N 52-ФЗ "О санитарно-эпидемиологическом благополучии населения" установлено, что при разработке нормативов градостроительного проектирования, схем территориального планирования, генеральных планов городских и сельских поселений, проектов планировки общественных центров, жилых районов, магистралей городов, решении вопросов размещения объектов гражданского, промышленного и сельскохозяйственного назначения и установления их санитарно-защитных зон, а также при проектировании, строительстве, реконструкции, техническом перевооружении, консервации и ликвидации промышленных, транспортных объектов, зданий и сооружений культурно-бытового назначения, жилых домов, объектов инженерной инфраструктуры и благоустройства и иных объектов должны соблюдаться санитарные правила.
Постановлением Главного санитарного врача Российской Федерации от 25 сентября 2007 г. N 74 введены в действие СанПиН 2.2.1./2.1.1.1200-03 "Санитарно-защитные зоны и санитарная классификация предприятий, сооружений и иных объектов" (далее также - СанПиН).
Согласно разделу VII СанПиН для промышленных объектов и производств, сооружений, являющихся источниками воздействия на среду обитания и здоровье человека, в зависимости от мощности, условий эксплуатации, характера и количества выделяемых в окружающую среду загрязняющих веществ, создаваемого шума, вибрации и других вредных физических факторов, а также с учетом предусматриваемых мер по уменьшению неблагоприятного влияния их на среду обитания и здоровье человека в соответствии с санитарной классификацией промышленных объектов и производств устанавливаются ориентировочные размеры санитарно-защитных зон.
Скотомогильники с захоронением в ямах отнесены к I классу санитарной классификации объектов и сооружений, для них определен ориентировочный размер санитарно-защитной зоны - 1000 м. Скотомогильники с биологическими камерами отнесены ко II классу с ориентировочным размером санитарно-защитной зоны 500 м (пункт 7.1.12 СанПиН).
Судом правильно принято во внимание то, что конкретные размеры и границы санитарно-защитной зоны определяются в проекте санитарно-защитной зоны. Разработка проекта санитарно-защитной зоны для объектов I - III класса опасности является обязательной (пункты 3.1, 3.10 СанПиН). Установление, изменение размеров санитарно-защитных зон для промышленных объектов и производств I и II класса опасности осуществляется постановлением Главного государственного санитарного врача Российской Федерации (пункт 4.2 СанПиН).
Как следует из материалов дела, в соответствии с оспариваемыми Генеральным планом и Правилами землепользования и застройки принадлежащие административным истцам земельные участки находятся в границах санитарно-защитной зоны сибиреязвенного скотомогильника N С-07-04/027, который включен в реестр имущества государственной собственности Нижегородской области. Сведения о границах санитарно-защитной зоны сибиреязвенного скотомогильника N С-07-04/027 в Едином государственном реестре недвижимости отсутствуют.
По сведениям Федеральной службы по надзору в сфере защиты прав потребителей и благополучия человека (далее - Роспотребнадзор) санитарно-защитная зона сибиреязвенного скотомогильника N С-07-04/027 не устанавливалась, информация о наличии проектных материалов в Роспотребнадзоре отсутствует.
Из ответа Управления Федеральной службы по надзору в сфере защиты прав потребителей и благополучия человека по Нижегородской области от 25 июня 2019 г. N 52-00-04/04-4713/2019 также следует, что постановление Главного государственного санитарного врача Российской Федерации об установлении или изменении размера санитарно-защитной зоны сибиреязвенного скотомогильника N С-07-04/027 на сайте Роспотребнадзора не опубликовано. Балансодержатель сибиреязвенного скотомогильника N С-07-04/027 в Управление с заявлением об установлении или изменении размера санитарно-защитной зоны не обращался, материалы по экспертизе проекта санитарно-защитной зоны и материалы по оценке риска здоровью населения не представлялись.
С учетом установленных обстоятельств суд пришел к правильному выводу о том, что в нарушение приведенных нормативных правовых актов санитарно-защитная зона сибиреязвенного скотомогильника N С-07-04/027 не устанавливалась, постановление Главного государственного санитарного врача Российской Федерации по данному поводу не принималось, проект санитарно-защитной зоны с обоснованием ее размеров отсутствует.
При таких обстоятельствах отображение в Генеральном плане и Правилах землепользования и застройки границы санитарно-защитной зоны сибиреязвенного скотомогильника N С-07-04/027, не утвержденной в установленном порядке, противоречит актам большей юридической силы, нарушает права, свободы и законные интересы административных истцов, о чем сделан правильный и обоснованный вывод судом первой инстанции.
Доводы апелляционной жалобы не содержат новых обстоятельств, которые не были бы исследованы судом первой инстанции при рассмотрении административного дела и не получили бы надлежащей правовой оценки в решении суда.
Решение суда основано на анализе исследованных доказательств, мотивировано, соответствует материалам дела и требованиям законодательства. Судом соблюдены нормы процессуального права, правильно применены и истолкованы нормы материального права. Предусмотренных статьей 310 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации оснований для отмены или изменения решения в апелляционном порядке не имеется.
На основании изложенного и руководствуясь статьями 309 - 311 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации
решение Нижегородского областного суда от 10 июля 2019 г. оставить без изменения, апелляционную жалобу департамента градостроительной деятельности и развития агломераций Нижегородской области - без удовлетворения.
------------------------------------------------------------------