ВЕРХОВНЫЙ СУД РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
от 6 июня 2019 г. N 53-АПА19-19
Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации в составе
председательствующего Александрова В.Н.
судей Горчаковой Е.В., Нефедова О.Н.
рассмотрела в открытом судебном заседании административное дело по административному исковому заявлению Азаренко Н.А. к Красноярскому городскому Совету депутатов о признании не действующими решения Красноярского городского Совета депутатов от 21 ноября 2016 г. N В-190 "О внесении изменений в Генеральный план городского округа город Красноярск", решения Красноярского городского Совета депутатов от 8 июня 2017 г. N 18-223 "О внесении изменений в решение Красноярского городского Совета депутатов от 7 июля 2015 г. N В-122 "О Правилах землепользования и застройки городского округа город Красноярск и о признании утратившими силу отдельных решений Красноярского городского Совета депутатов", решения Красноярского городского Совета депутатов от 24 апреля 2018 г. N В-276 "О внесении изменений в решение Красноярского городского Совета депутатов от 7 июля 2015 г. N В-122 "О Правилах землепользования и застройки городского округа город Красноярск и о признании утратившими силу отдельных решений Красноярского городского Совета депутатов" в части установления функциональных и территориальных зон в границах земельного участка с кадастровым номером <...> по апелляционной жалобе Красноярского городского Совета депутатов на решение Красноярского краевого суда от 7 февраля 2019 г., которым административное исковое заявление удовлетворено.
Заслушав доклад судьи Верховного Суда Российской Федерации Александрова В.Н., заключение прокурора Генеральной прокуратуры Российской Федерации Берниковой Н.В., Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации,
Азаренко Н.А. обратился в Красноярский краевой суд с административным исковым заявлением о признании недействующими решения Красноярского городского Совета депутатов от 21 ноября 2015 г. N В-190 "О внесении изменений в Генеральный план городского округа город Красноярск" (далее - решение от 21 ноября 2016 г. N В-190) в части изменения приложений N 1 и N 3 к решению от 13 марта 2015 г. N 7-107 в части установления двух функциональных зон в границах земельного участка с кадастровым номером <...>; решения Красноярского городского Совета депутатов от 8 июня 2017 г. N 18-223 "О внесении изменений в решение Красноярского городского Совета депутатов от 7 июля 2015 г. N В-122 "О Правилах землепользования и застройки городского округа город Красноярск и о признании утратившими силу отдельных решений Красноярского городского Совета депутатов" (далее - решение от 8 июня 2017 г. N 18-223), в части изменения приложения N 1 к Правилам землепользования и застройки, утвержденным решением от 7 июля 2015 г. N В-122, в части установления функциональных и территориальных зон в границах земельного участка с кадастровым номером <...>; решения Красноярского городского Совета депутатов от 24 апреля 2018 г. N В-276 "О внесении изменений в решение Красноярского городского Совета депутатов от 7 июля 2015 г. N В-122 "О Правилах землепользования и застройки городского округа город Красноярск и о признании утратившими силу отдельных решений Красноярского городского Совета депутатов" (далее - решение от 24 апреля 2018 г. N В-276) в части изменения приложения N 1 к Правилам землепользования и застройки, утвержденных Решением от 7 июля 2015 г. N В-122, в части установления функциональных и территориальных зон в границах земельного участка с кадастровым номером <...>.
В обоснование заявленных требований административный истец указал, что нахождение принадлежащего ему на праве собственности земельного участка в двух функциональных и двух территориальных зонах противоречит требованиям Градостроительного кодекса Российской Федерации, влечет правовую неопределенность в отношении использования земельного участка.
Решением Красноярского краевого суда от 7 февраля 2019 г. административное исковое заявление удовлетворено.
Не согласившись с решением суда, Красноярский городской Совет депутатов обратился в Судебную коллегию по административным делам Верховного Суда Российской Федерации с апелляционной жалобой, в которой просит указанный судебный акт отменить и принять новый об отказе в удовлетворении административного искового заявления, ссылаясь на нарушение судом норм материального права.
Относительно изложенных в апелляционной жалобе доводов прокуратурой Красноярского края и административным истцом представлены возражения.
Лица, участвующие в деле, о времени и месте рассмотрения жалоб в апелляционном порядке извещены своевременно и в надлежащей форме.
Суд апелляционной инстанции рассмотрел административное дело в соответствии с частью 1 статьи 308 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации.
Проверив материалы дела, обсудив доводы апелляционной жалобы и возражений, заслушав заключение прокурора Генеральной прокуратуры Российской Федерации, Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации считает, что решение суда подлежит оставлению без изменения исходя из следующего.
Согласно пункту 26 части 1 статьи 16, части 1 статьи 7 Федерального закона Российской Федерации от 6 октября 2003 г. N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", пункту 3 части 3 статьи 8, части 1 статьи 24 и части 1 статьи 32 ГрК РФ, утверждение правил землепользования и застройки, генерального плана относится к вопросам местного значения городского округа, по которым представительный орган местного самоуправления городского округа принимает муниципальные правовые акты.
В соответствии с пунктом 2 статьи 27 Устава города Красноярска Красноярский городской Совет является представительным органом городского самоуправления, который наделен полномочиями по принятию нормативных правовых актов города по административно-территориальному устройству города в соответствии со статьями 56, 57 Устава.
Решением Красноярского городского Совета депутатов от 13 марта 2015 г. N 7-107 утвержден Генеральный план городского округа город Красноярск, положение о территориальном планировании и карта функциональных зон городского округа.
Решением Красноярского городского Совета от 7 июля 2015 г. N В-122н, утверждены Правила землепользования и застройки городского округа город Красноярск.
Приложением N 1 к Правилам землепользования и застройки является карта градостроительного зонирования территории городского округа город Красноярск, на которой установлены территориальные зоны.
Указанные нормативные акты приняты уполномоченным органом, в установленной форме и официально опубликованы для всеобщего сведения.
Как следует из материалов дела Азаренко Н.А. на основании договора купли-продажи от 13 апреля 2017 г. является собственником земельного участка с кадастровым номером <...> по адресу: <...>.
Данный земельный участок был сформирован и поставлен на кадастровый учет с определением его границ 12 июля 2016 г.
Приложениями N 1 и N 3 к решению от 13 марта 2015 г. N 7-107 земельный участок с кадастровым номером <...> был отнесен к одной функциональной зоне - зоне размещения производственно-коммунальных объектов (коммунально-складских).
Приложением N 1 к Правилам землепользования и застройки, утвержденным решением от 7 июля 2015 г. N В-122, указанный земельный участок был отнесен к одной территориальной зоне - П3 (коммунально-складская зона).
В дальнейшем решением от 21 ноября 2016 г. N В-190 в приложения N 1 и N 3 к Решению от 13 марта 2015 г. N 7-107 были внесены изменения, в соответствии с которыми земельный участок с кадастровым номером <...> стал располагаться в двух функциональных зонах - зоне размещения производственно-коммунальных объектов (производственных) и зоне размещения производственно-коммунальных объектов (коммунально-складских).
Решением от 8 июня 2017 г. N 18-223 приложение N 1 к Правилам землепользования и застройки, утвержденным решением от 7 июля 2015 г. N В-122, было изложено в новой редакции, в соответствии с которой указанный земельный участок был отнесен к двум территориальным зонам - коммунально-складская зона (П3) и производственная зона предприятий III класса опасности (П2).
Решением от 24 апреля 2018 г. N В-276 вышеуказанное приложение N 1 было изложено в новой редакции, территориальное зонирование земельного участка с кадастровым номером <...> осталось без изменения, земельный участок остался в двух территориальных зонах - коммунально-складской зоне (П3) и производственной зоне предприятий III класса опасности (П2).
Как установлено судом первой инстанции, оспариваемые нормативные правовые акты приняты уполномоченным органом в рамках предоставленной компетенции с соблюдением формы принятия нормативных правовых актов, а также официального опубликования.
Удовлетворяя исковое заявление, суд первой инстанции исходил из того, что Генеральный план и Правила землепользования и застройки городского округа в оспариваемой части нарушают права и интересы административного истца и противоречат градостроительному законодательству.
Согласно части 1 и части 2 статьи 85 Земельного кодекса Российской Федерации (далее - Земельного кодекса), в состав земель населенных пунктов могут входить земельные участки, отнесенные в соответствии с градостроительным регламентом к следующим территориальным зонам: жилым, общественно-деловым, производственным, инженерных и транспортных инфраструктур, рекреационным, сельскохозяйственного использования, специального назначения, военных объектов, иным территориальным зонам. Границы территориальных зон должны отвечать требованиям принадлежности каждого земельного участка только к одной зоне.
В соответствии с частью 1 статьи 35 Градостроительного кодекса Российской Федерации (далее - Градостроительный кодекс) в результате градостроительного зонирования могут определяться жилые, общественно-деловые, производственные зоны, зоны инженерной и транспортной инфраструктур, зоны сельскохозяйственного использования, зоны рекреационного назначения, зоны особо охраняемых территорий, зоны специального назначения, зоны размещения военных объектов и иные виды территориальных зон.
На карте градостроительного зонирования устанавливаются границы территориальных зон. Границы территориальных зон должны отвечать требованиям принадлежности каждого земельного участка только к одной территориальной зоне. Формирование одного земельного участка из нескольких земельных участков, расположенных в различных территориальных зонах не допускается. Территориальные зоны, как правило, не устанавливаются применительно к одному земельному участку (часть 4 статьи 30 Градостроительного кодекса).
Поскольку материалами дела подтверждено, что земельный участок с кадастровым номером <...> относится к двум территориальным зонам: коммунально-складской зоне (П3) и производственной зоне предприятий III класса опасности (П2), приложение N 1 к Решению от 24 апреля 2018 г. N В-276 в части установления двух территориальных зон в границах указанного земельного участка противоречит предписаниям части 4 статьи 30 Градостроительного кодекса Российской Федерации и пункту 2 статьи 85 Земельного кодекса Российской Федерации.
При таких обстоятельствах суд первой инстанции обоснованно признал не действующим со дня вступления в законную силу судебного решения приложение N 1 к Решению от 24 апреля 2018 г. N В-276 в части отнесения земельного участка к двум территориальным зонам.
Учитывая, что земельный участок впервые был отнесен к двум территориальным зонам приложением N 1 к Решению от 8 июня 2017 г. N 18-223, данное приложение в части установления двух территориальных зон в границах указанного земельного участка также подлежит признанию не действующим со дня вступления решения суда в законную силу.
Согласно пункту 2 части 1 статьи 34 Градостроительного кодекса предусмотрено, что при подготовке правил землепользования и застройки границы территориальных зон устанавливаются, в том числе с учетом функциональных зон и параметров их планируемого развития, определенных генеральным планом городского округа.
В части 3 статьи 9, частях 9 и 10 статьи 31, пункта 2 части 1 статьи 34 Градостроительного кодекса закреплен принцип первичности генерального плана городского округа как основополагающего документа территориального планирования, определяющего стратегию градостроительного развития территорий и содержащего в себе долгосрочные ориентиры их развития, перед правилами землепользования и застройки.
Из пунктов 2, 5, 6, 7 и 8 статьи 1, части 15 статьи 35 Градостроительного кодекса следует, что установление территориальных зон конкретизирует положения документов территориального планирования в целях определения правового режима использования земельных участков, не изменяя при этом назначение территории, отнесенной к функциональным зонам.
Функциональное назначение территорий определяется функциональными зонами, которые устанавливаются документами территориального планирования, в том числе генеральным планом городского округа (пункт 5 статьи 1, пункт 3 части 1 статьи 18, часть 3 статьи 23 Градостроительного кодекса).
Генеральный план городского округа, утверждаемый муниципальным правовым актом, не должен противоречить Градостроительному кодексу, в том числе основным принципам законодательства о градостроительной деятельности (часть 4 статьи 3 и часть 13 статьи 24 Градостроительного кодекса).
Поскольку нахождение земельного участка в двух функциональных зонах в рамках действующего правового регулирования создает неопределенность его правового режима, что ограничивает право административного истца на его использование по назначению, приложение N 1 и приложение N 3 к решению от 21 ноября 2016 г. N В-190 "О внесении изменений в Генеральный план городского округа город Красноярск" в части от отнесения земельного участка к двум функциональным зонам также должно быть признано недействующим со дня вступления в законную силу судебного решения.
Руководствуясь статьями 307, 309, 311 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации
решение Красноярского краевого суда от 7 февраля 2019 г. оставить без изменения, апелляционную жалобу Красноярского городского Совета депутатов - без удовлетворения.
------------------------------------------------------------------