ВЕРХОВНЫЙ СУД РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
от 6 июня 2019 г. N 44-АПА19-10
Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации в составе
председательствующего Александрова В.Н.,
судей Горчаковой Е.В. и Нефедова О.Н.
рассмотрела в открытом судебном заседании дело по административному исковому заявлению муниципального унитарного предприятия "Полигон твердых бытовых отходов" о признании не действующим в части постановления Региональной службы по тарифам Пермского края от 28 ноября 2018 г. N 31-о "О предельных тарифах на захоронение твердых коммунальных отходов муниципального унитарного предприятия "Полигон твердых бытовых отходов" (Чусовской район)"
по апелляционным жалобам муниципального унитарного предприятия "Полигон твердых бытовых отходов" и Региональной службы по тарифам Пермского края на решение Пермского краевого суда от 12 февраля 2019 г., которым административное исковое заявление удовлетворено.
Заслушав доклад судьи Верховного Суда Российской Федерации Нефедова О.Н., объяснения представителя муниципального унитарного предприятия "Полигон твердых бытовых отходов" Оборина А.Д., поддержавшего доводы апелляционной жалобы административного истца и возражавшего против удовлетворения жалобы Региональной службы по тарифам Пермского края, заключение прокурора Генеральной прокуратуры Российской Федерации Берниковой Н.В., полагавшей, что решение суда отмене не подлежит, Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации
муниципальное унитарное предприятие "Полигон твердых бытовых отходов" (далее - МУП "Полигон ТБО", Предприятие) обратилось в Пермский краевой суд с административным исковым заявлением о признании недействующим пункта 3 постановления Региональной службы по тарифам Пермского края (далее - также РСТ Пермского края, тарифный орган) от 28 ноября 2018 г. N 31-о "О предельных тарифах на захоронение твердых коммунальных отходов муниципального унитарного предприятия "Полигон твердых бытовых отходов" (Чусовской район)" (далее - Постановление N 31-о), которым установлены предельные тарифы на захоронение твердых коммунальных отходов МУП "Полигон ТБО" на период с 1 января 2019 г. по 31 декабря 2021 г.
В обоснование заявленных требований административный истец, ссылаясь на статью 3 Федерального закона от 28 декабря 2016 г. N 486-ФЗ "О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации" и статью 24.7 Федерального закона от 24 июня 1998 г. N 89-ФЗ "Об отходах производства и потребления" (далее также - Закон N 89-ФЗ), указал на необоснованное включение в тариф платы за негативное воздействие на окружающую среду (далее также - НВОС), поскольку прямым сборщиком денежных средств по договорам на размещение твердых коммунальных отходов является региональный оператор, который и должен вносить указанную плату. Кроме того, по мнению МУП "Полигон ТБО", РСТ Пермского края неверно рассчитала плату за негативное воздействие на окружающую среду по причине неправильного распределения расчетного объема и (или) массы размещаемых твердых коммунальных отходов (далее также - ТКО) по классам опасности.
Решением Пермского краевого суда от 12 февраля 2019 г. административное исковое заявление удовлетворено: пункт 3 Постановления N 31-о признан не действующим со дня принятия.
В апелляционной жалобе МУП "Полигон ТБО" просит изменить мотивировочную часть решения в части выводов суда об обоснованности включения платы за негативное воздействие на окружающую среду в тариф Предприятия, а не в единый тариф на услугу по обращению с твердыми коммунальными отходами регионального оператора. Обращает внимание, что в отсутствие прямых договоров с собственниками твердых коммунальных отходов МУП "Полигон ТБО" не может заполнить годовую форму федерального статистического наблюдения N 2-ТП (отходы) "Сведения об образовании, обработке, утилизации, обезвреживании, транспортировании и размещении отходов производства и потребления" (далее - форма N 2-ТП) и декларацию о плате за негативное воздействие на окружающую среду, что исключает возможность внесения платы за негативное воздействие на окружающую среду.
Региональная служба по тарифам Пермского края в апелляционной жалобе просит отменить решение суда, как принятое с нарушение норм материального права, и принять новый судебный акт об отказе в удовлетворении требований. Не соглашается с выводом суда о нарушении пункта 13 Основ ценообразования в области обращения с твердыми коммунальными отходами (далее также - Основы ценообразования), утвержденных постановлением Правительства Российской Федерации от 30 мая 2016 г. N 484 "О ценообразовании в области обращения с твердыми коммунальными отходами". Полагает, что в связи с непредставлением Предприятием надлежащего расчета платы за негативное воздействие на окружающую среду тарифный орган вправе произвести расчет самостоятельно на основании ставок, утвержденных Правительством Российской Федерации, и объема размещения твердых коммунальных отходов, отраженного в отчетности по форме N 2-ТП. В жалобе также указывается на ошибочность выводов суда относительно необходимости применения распределения отходов по классам опасности согласно сведениям, предоставленным Управлением Росприроднадзора по Пермскому краю, так как последним при распределении приняты отходы, не содержащие в своем наименовании подтипа или группы указания на отнесение к твердым коммунальным отходам.
Относительно изложенных в апелляционных жалобах доводов прокурором, участвовавшим в деле, представлены возражения.
Лица, участвующие в деле, о времени и месте рассмотрения жалоб в апелляционном порядке извещены своевременно и в надлежащей форме.
Суд апелляционной инстанции рассмотрел административное дело в соответствии с частью 1 статьи 308 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации.
Проверив материалы дела, обсудив доводы апелляционных жалоб и возражений на них, заключение прокурора Генеральной прокуратуры Российской Федерации, Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации считает, что решение суда первой инстанции подлежит оставлению без изменения исходя из следующего.
В соответствии со статьей 1 Закона N 89-ФЗ под размещение отходов понимается хранение и захоронение отходов.
Согласно статье 24.8 указанного Закона захоронение твердых коммунальных отходов относится к регулируемым видам деятельности в области обращения с твердыми коммунальными отходами. Данная деятельность осуществляется по ценам, которые определены соглашением сторон, но не должны превышать предельные тарифы на осуществление регулируемых видов деятельности в области обращения с твердыми коммунальными отходами, установленные органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации, уполномоченными в области регулирования тарифов. Предельные тарифы на осуществление регулируемых видов деятельности в области обращения с твердыми коммунальными отходами устанавливаются в отношении каждой организации, осуществляющей регулируемые виды деятельности в области обращения с твердыми коммунальными отходами, и в отношении каждого осуществляемого вида деятельности с учетом территориальной схемы обращения с отходами (пункт 2).
Государственное регулирование тарифов в сфере обращения с коммунальными отходами осуществляется в соответствии с Федеральным законом от 24 июня 1998 г. N 89-ФЗ "Об отходах производства и потребления", Основами ценообразования в области обращения с твердыми коммунальными отходами и Правилами регулирования тарифов в сфере обращения с твердыми коммунальными отходами (далее - Правила регулирования тарифов), которые утверждены постановлением Правительства Российской Федерации от 30 мая 2016 г. N 484 "О ценообразовании в области обращения с твердыми коммунальными отходами".
Предельные тарифы и производственные программы в области обращения с твердыми коммунальными отходами устанавливают органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации в области обращения с отходами (статья 5 Закона N 89-ФЗ).
Как следует из материалов дела и установлено судом первой инстанции, оспариваемый истцом нормативно-правовой акт издан уполномоченным органом в установленной форме, с соблюдением предусмотренного законодательством порядка опубликования нормативного правового акта. Указанные обстоятельства лицами, участвующими в деле, не оспариваются.
В соответствии с абзацем вторым пункта 1 статьи 16.1 Федерального закона от 10 января 2002 г. N 7-ФЗ "Об охране окружающей среды" (далее - Закон N 7-ФЗ) плательщиками платы за негативное воздействие на окружающую среду при размещении твердых коммунальных отходов являются региональные операторы по обращению с твердыми коммунальными отходами, операторы по обращению с твердыми коммунальными отходами, осуществляющие деятельность по их размещению.
Аналогичные положения предусмотрены пунктами 1 и 5 статьи 23 Закона N 89-ФЗ.
Согласно пункту 9 указанной статьи расходы на плату за негативное воздействие на окружающую среду при размещении твердых коммунальных отходов учитываются при установлении тарифов для оператора по обращению с твердыми коммунальными отходами, регионального оператора в порядке, установленном основами ценообразования в сфере обращения с твердыми коммунальными отходами.
Основным видом деятельности МУП "Полигон ТБО" является организация утилизации и переработки бытовых и промышленных отходов на территории муниципального образования "Чусовской муниципальный район Пермского края".
По результатам конкурсного отбора региональным оператором по Пермскому краю избрано Пермское краевое государственное унитарное предприятие (далее - ПКГУП) "Теплоэнерго", с которым Региональной службой по тарифам Пермского края 2 ноября 2018 г. заключено соглашение об организации деятельности по обращению с твердыми коммунальными отходами.
Ввиду отсутствия у ПКГУП "Теплоэнерго" собственного полигона для размещения твердых коммунальных отходов, между ним и МУП "Полигон ТБО" 27 декабря 2018 г. заключен договор N 4 об оказании услуг по обращению с отходами. По условиям договора МУП "Полигон ТБО" оказывает ПКГУП "Теплоэнерго" услуги по сбору и размещению (в части захоронения) твердых коммунальных отходов IV и V классов опасности на полигоне, расположенном по адресу: Пермский край, г. Чусовой, ул. Ударника, 33.
Являясь оператором по обращению с твердыми коммунальными отходами, 29 августа 2018 г. МУП "Полигон ТБО" обратилось в тарифный орган с заявлением об утверждении тарифов в сфере обращения с твердыми коммунальными отходами, представив в перечне материалов по формированию тарифа расчет тарифа методом экономически обоснованных расходов, оформленный в соответствии с приложением 4 к Методическим указаниям по расчету регулируемых тарифов в области обращения с твердыми коммунальными отходами, утвержденными приказом Федеральной антимонопольной службы от 21 ноября 2016 г. N 1638/16 (далее - Методические указания).
В строке 9 указанного расчета Предприятие указало размер расходов на плату за негативное воздействие на окружающую среду на базовый период (2018 г.) 207,8 тыс. руб., на период регулирования - 89,5 тыс. руб.
Приказом тарифного органа от 13 сентября 2018 г. N 167-од открыто дело об установлении тарифов в сфере обращения с ТКО.
Пунктом 3 Постановления N 31-о МУП "Полигон ТБО" установлены методом индексации предельные тарифы на захоронение ТКО на долгосрочный период с 1 января 2019 г. по 31 декабря 2021 г.
Согласно экспертному заключению тарифный орган включил в расчет тарифов экономически обоснованные расходы на плату за негативное воздействие на окружающую среду при размещении ТКО (строка 19 раздела X экспертного заключения) за 2019 г. в размере 4835 тыс. руб., за 2020 г. - 6868,1 тыс. руб., за 2021 г. - 9000,3 тыс. руб. Как следует из заключения, плата учтена РСТ Пермского края в соответствии со ставками платы, утвержденными Постановлением Правительства Российской Федерации от 29 июня 2018 г. N 758 "О ставках платы за негативное воздействие на окружающую среду при размещении твердых коммунальных отходов IV класса опасности (малоопасные) и внесении изменений в некоторые акты Правительства Российской Федерации".
При рассмотрении дела суд первой инстанции пришел к обоснованному выводу о том, что обязанность по внесению платы за негативное воздействие на окружающую среду должно нести именно МУП "Полигон ТБО", как оператор по обращению с твердыми коммунальными отходами, непосредственно осуществляющий деятельность по их размещению. Вывод суда соответствует положениям абзаца 2 пункта 1 статьи 16.1 Закона N 7-ФЗ и согласуется с разъяснениями, содержащимся в письме Министерства природных ресурсов и экологии Российской Федерации от 11 декабря 2018 г. N 12-47/31393, согласно которым плата при размещении ТКО взимается с того, кто осуществляет размещение (хранение и захоронение) ТКО. Региональный оператор осуществляет плату при размещении ТКО в случае, если он самостоятельно эксплуатирует объект размещения отходов и принимает ТКО для захоронения. При наличии у регионального оператора договоров с операторами по обращению с ТКО на оказание услуг по захоронению ТКО плата при размещении ТКО взимается с операторов, осуществляющих захоронение ТКО.
Доводы апелляционной жалобы МУП "Полигон ТБО" об отсутствии у него возможности составления формы N 2-ТП, необходимой для заполнения декларации о плате за негативное воздействие на окружающую среду и, соответственно, невозможности в связи с этим внесения соответствующей платы, являются несостоятельными.
Приказом Федеральной службы государственной статистики от 10 августа 2017 г. N 529 "Об утверждении статистического инструментария для организации Федеральной службой по надзору в сфере природопользования федерального статистического наблюдения за отходами производства и потребления" утверждена форма федерального статистического наблюдения N 2-ТП (отходы) "Сведения об образовании, обработке, утилизации, обезвреживании, транспортировании и размещении отходов производства и потребления".
В данной форме отчетности должны отражаться сведения, в том числе о наименовании вида отходов (с указанием кода отхода по федеральному классификационному каталогу отходов), класса опасности отхода, о количестве отходов, поступивших к респонденту от других юридических и физических лиц. Указание в отчетности конкретных лиц, от которых поступают отходы, в данной форме отчетности не требуется.
Непосредственным поставщиком отходов для МУП "Полигон ТБО" является региональный оператор ПКГУП "Теплоэнерго". Сведения о классах опасности поставляемых ТКО (отходы IV и V классов опасности), а также перечень видов ТКО (с указанием кода отхода по федеральному классификационному каталогу отходов) указаны в заключенном между сторонами договоре и приложении N 4 к нему.
Согласно территориальной схеме размещения ТКО планируемый объем размещаемых ТКО на полигоне МУП "Полигон ТБО" составляет 55,0 тыс. тонн. Определение фактического объема (веса) поступивших ТКО производит непосредственно МУП "Полигон ТБО" при приеме поступающих к нему отходов.
Указание в соглашении между Региональной службой по тарифам Пермского края и ПКГУП "Теплосервис" на обязанность последнего вносить плату за негативное воздействие на окружающую среду при размещении ТКО (пункт 6.1.42) не свидетельствует о неправомерности включения в установленный для МУП "Полигон ТБО" предельный тариф на захоронение ТКО платы на негативное воздействие на окружающую среду.
Как было указано выше, ПКГУП "Теплосервис" ввиду отсутствия у него собственных полигонов не осуществляет деятельность по размещению ТКО. Соответственно, обязанность по внесению платы за негативное воздействие на окружающую среду у него отсутствует. В установленный для ПКГУП "Теплосервис" тариф на услугу по обращению с твердыми коммунальными отходами плата за негативное воздействие на окружающую среду не включена.
С выводами суда первой инстанции о неправильном исчислении тарифным органом платы за негативное воздействие на окружающую среду ввиду неверного распределения расчетного объема и (или) массы размещения твердых коммунальных отходов по классам опасности судебная коллегия соглашается.
Согласно пункту 43.1 Основ ценообразования расходы на плату за негативное воздействие на окружающую среду при размещении твердых коммунальных отходов определяются исходя из установленных Правительством Российской Федерации ставок платы за негативное воздействие на окружающую среду с учетом применяемых к ним коэффициентов и расчетного объема и (или) массы размещения твердых коммунальных отходов по классам опасности.
Распределение расчетного объема и (или) массы размещения твердых коммунальных отходов по классам опасности осуществляется в соответствии с территориальной схемой. В случае отсутствия в территориальной схеме распределения расчетного объема и (или) массы размещения твердых коммунальных отходов по классам опасности распределение объема и (или) массы размещения твердых коммунальных отходов по классам опасности осуществляется органом регулирования с учетом фактических данных за последний отчетный год и динамики размещения объема и (или) массы твердых коммунальных отходов по классам опасности за последние 3 года.
РСТ Пермского края расчет расходов на плату за НВОС был произведен с учетом распределения ТКО по классам опасности: IV класс опасности - 39%, V класс опасности - 61%, при планируемом в 2019 - 2021 гг. объеме размещаемых ТКО в размере 55,0 тыс. тонн ежегодно.
Вместе с тем МУП "Полигон ТБО" представлены сведения (на основании формы 2-ТП за 2017 г.) о том, что всего в 2017 г. на полигоне размещено ТКО в размере 27 913,518 тонн, из которых 12 688,613 тонн (45,5%) составляют ТКО IV класса опасности, и 15 224,905 тонн (54,4%) - ТКО V класса опасности.
Правомерность указанного выше распределения ТКО по классам опасности (с учетом отнесения видов отходов к ТКО согласно федеральному классификационному каталогу отходов, утвержденному приказом Федеральной службы по надзору в сфере природопользования от 22 мая 2017 г. N 242 (далее - классификационный каталог отходов) подтверждена представленным суду Управлением Федеральной службы по надзору в сфере природопользования по Пермскому краю расчетом платы за негативное воздействие на окружающую среду.
Недостоверный расчет РСТ Пермского края платы за негативное воздействие на окружающую среду обусловлен неправильным распределением принимаемых МУП "Полигон ТБО" ТКО по классам опасности в результате неверного применения классификационного каталога отходов, что, свою очередь, привело к ошибочному определению размера необходимой валовой выручки и, соответственно, к неверному расчету утвержденного тарифа.
Довод апелляционной жалобы РСТ Пермского края об обратном подлежит отклонению по приведенным выше основаниям.
С указанием в жалобе на ошибочное включение Управлением Федеральной службы по надзору в сфере природопользования по Пермскому краю в состав ТКО отдельных отходов судебная коллегия не может согласиться.
Как следует из классификационного каталога отходов, к твердым коммунальным отходам относятся все виды отходов подтипа отходов "Отходы коммунальные твердые" (код 7 31 000 00 00 0), а также другие отходы типа отходов "Отходы коммунальные, подобные коммунальным на производстве, отходы при предоставлении услуг населению" (код 7 30 000 00 00 0) в случае, если в наименовании подтипа отходов или группы отходов указано, что отходы относятся к ТКО.
Отходы с кодом 7 33 100 01 72 4 (мусор от офисных и бытовых помещений организаций несортированный) входят в подгруппу отходов с кодом 7 33 100 00 00 0 - мусор от офисных и бытовых помещений предприятий, организаций, относящихся к ТКО; отходы с кодом 7 35 100 01 72 5 (отходы (мусор) от уборки территории и помещений объектов оптово-розничной торговли продовольственными товарами) - в подгруппу отходов с кодом 7 35 000 00 00 0 - отходы при предоставлении услуг оптовой и розничной торговли, относящихся к ТКО; отходы с кодами 7 37 100 01 72 5 (отходы (мусор) от уборки территории и помещений учебно-воспитательных учреждений) и 7 37 100 02 725 (отходы (мусор) от уборки территории и помещений культурно-спортивных учреждений и зрелищных мероприятий) - в подгруппу отходов с кодом 7 37 000 00 00 0 - отходы при предоставлении услуг в области образования, искусства, развлечений, отдыха и спорта, также относящихся к ТКО.
Учитывая, что при рассмотрении дела судом первой инстанции верно применены положения законодательства, регулирующие спорные правоотношения, всем юридически значимым обстоятельствам по делу дана правильная юридическая оценка, оснований для отмены решения суда не имеется.
Руководствуясь статьями 309, 311 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации
решение Пермского краевого суда от 12 февраля 2019 г. оставить без изменения, апелляционные жалобы муниципального унитарного предприятия "Полигон твердых бытовых отходов" и Региональной службы по тарифам Пермского края - без удовлетворения.
------------------------------------------------------------------