ВЕРХОВНЫЙ СУД РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
от 5 июня 2019 г. N 11-АПА19-7
Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации в составе
председательствующего Александрова В.Н.,
судей Абакумовой И.Д. и Нефедова О.Н.
рассмотрела в открытом судебном заседании административное дело по административному исковому заявлению Зотовой Елены Владимировны о признании недействующими решения Совета Орловского сельского поселения Лаишевского муниципального района от 17 октября 2016 г. N 35 "О внесении изменений в Правила землепользования и застройки Орловского сельского поселения Лаишевского муниципального района Республики Татарстан" и Правил землепользования и застройки Орловского сельского поселения, утвержденных решением Совета Орловского сельского поселения Лаишевского муниципального района от 28 августа 2013 г. N 76 (в редакции решения Совета Орловского сельского поселения Лаишевского муниципального района от 17 октября 2016 г. N 35),
по апелляционным жалобам Зотовой Е.В. и Совета Орловского сельского поселения Лаишевского муниципального района Республики Татарстан на решение Верховного Суда Республики Татарстан от 16 января 2019 г., которым административное исковое заявление удовлетворено частично.
Заслушав доклад судьи Верховного Суда Российской Федерации Абакумовой И.Д., объяснения административного истца Зотовой Е.В. и представителя административного истца по доверенности Сидорова А.В., заключение прокурора Генеральной прокуратуры Российской Федерации Засеевой Э.С., полагавшей, что решение суда не подлежит отмене, а заявленное ходатайство Зотовой Е.В. о прекращении производства по административному делу к Совету Лаишевского муниципального района Республики Татарстан подлежащим удовлетворению, Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации
Зотова Елена Владимировна обратилась в Верховный Суд Республики Татарстан с административным исковым заявлением о признании не действующими с момента принятия решения Совета Орловского сельского поселения Лаишевского муниципального района от 17 октября 2016 г. N 35 "О внесении изменений в Правила землепользования и застройки Орловского сельского поселения Лаишевского муниципального района Республики Татарстан" (далее также - Решение N 35) и Правил землепользования и застройки Орловского сельского поселения, утвержденных решением Совета Орловского сельского поселения Лаишевского муниципального района от 28 августа 2013 г. N 76 (в редакции решения Совета Орловского сельского поселения Лаишевского муниципального района от 17 октября 2016 г. N 35) (далее также - Правила землепользования и застройки).
В обоснование заявленных требований истец ссылается на то, что оспариваемые нормативные правовые акты нарушают ее законные права и интересы, поскольку изменяют территориальную зону принадлежащего ей на праве собственности земельного участка с кадастровым номером <...> с территориальной зоны озеленения специального назначения (СЗ) на зону сельскохозяйственных угодий (СХ1), в связи с чем она лишена возможности возведения на данном земельном участке объектов капитального строительства. Указывает, что Решение N 35 и Правила землепользования и застройки приняты с нарушением земельного и градостроительного законодательства, в том числе с нарушением регламентированной статьей 31 Градостроительного кодекса Российской Федерации (далее также - ГрК РФ) процедуры принятия данных актов. В частности, указывает, что вопрос об изменении территориальной зоны в отношении ее земельного участка не выносился и не обсуждался, публичные слушания проведены были не во всех населенных пунктах этого сельского поселения.
Решением Верховного Суда Республики Татарстан от 16 января 2019 г. административное исковое заявление удовлетворено частично. Решение N 35 и Правила землепользования и застройки признаны не действующими с момента принятия. В удовлетворении административного искового заявления к Совету Лаишевского муниципального района Республики Татарстан отказано. С Совета Орловского сельского поселения Лаишевского муниципального района Республики Татарстан в пользу Зотовой Елены Владимировны в возврат уплаченной государственной пошлины взыскано 300 руб.
В апелляционной жалобе Зотова Е.В., приводя доводы, аналогичные по своему содержанию доводам административного искового заявления, также указывает, что судом принято решение только по мотиву нарушения компетенции при принятии оспариваемых актов, поскольку в 2016 году полномочия по принятию правил землепользования и застройки и внесение в них изменения к полномочиям сельского поселения не относились. Также суд не дал оценку нарушениям процедурного характера, которые были допущены при принятии оспариваемых актов. Просит отменить судебный акт, прекратить производство по административному делу к Совету Лаишевского муниципального района Республики Татарстан, в остальной части удовлетворить административное исковое заявление в полном объеме.
В апелляционной жалобе Совет Орловского сельского поселения Лаишевского муниципального района Республики Татарстан просит отменить судебный акт и принять новое решение об отказе в удовлетворении административного искового заявления. По мнению административного ответчика, Правила землепользования и застройки и Решение N 35 приняты в пределах компетенции органа местного самоуправления, их принявшего, с соблюдением установленной градостроительным законодательством процедуры проведения публичных слушаний, что подтверждается протоколом их проведения, процедуры принятия актов, их опубликования, требований к их форме и содержанию. Также полагает, что суд неправильно признал не действующими оспариваемые акты с даты их принятия, поскольку данные акты применяются с 2016 года. Права административного истца не нарушены.
Советом Лаишевского муниципального района Республики Татарстан и административным истцом Зотовой Е.В. представлены возражения.
Лица, участвующие в деле, о времени и месте рассмотрения жалоб в апелляционном порядке извещены своевременно и в надлежащей форме.
Суд апелляционной инстанции рассмотрел административное дело в соответствии с частью 1 статьи 308 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации.
Согласно части 4 статьи 3 Градостроительного кодекса Российской Федерации по вопросам градостроительной деятельности принимаются муниципальные правовые акты, которые не должны противоречить названному кодексу. К полномочиям органов местного самоуправления поселений в области градостроительной деятельности относятся в том числе утверждение правил землепользования и застройки поселений (часть 1 статьи 8 ГрК РФ) и внесение изменений в правила землепользования и застройки (часть 1 статьи 33 ГрК РФ).
Наряду с этим согласно части 1 статьи 7 Федерального закона от 6 октября 2003 г. N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" (далее также - Закон N 131-ФЗ) по вопросам местного значения населением муниципальных образований непосредственно и (или) органами местного самоуправления и должностными лицами местного самоуправления принимаются муниципальные правовые акты.
Названный федеральный закон, устанавливая в соответствии с Конституцией Российской Федерации государственные гарантии осуществления местного самоуправления в Российской Федерации, а также общие правовые, территориальные, организационные и экономические принципы его организации (преамбула), определяет и нормативную основу компетенции муниципальных образований, включая определение вопросов местного значения и их дифференциацию по видам муниципальных образований.
Так, вопросы местного значения сельского поселения указаны в статье 14 Закона N 131-ФЗ.
Частью 3 статьи 14 Закона N 131-ФЗ в редакции, действовавшей на дату принятия Решения N 35, к вопросам местного значения сельского поселения относятся вопросы, предусмотренные пунктами 1 - 3, 9, 10, 12, 14, 17, 19 (за исключением использования, охраны, защиты, воспроизводства городских лесов, лесов особо охраняемых природных территорий, расположенных в границах населенных пунктов поселения), 21, 28, 30, 33 части 1 названной статьи. Законами субъекта Российской Федерации и принятыми в соответствии с ними уставом муниципального района и уставами сельских поселений за сельскими поселениями могут закрепляться также другие вопросы из числа предусмотренных частью 1 указанной статьи вопросов местного значения городских поселений (за исключением вопроса местного значения, предусмотренного пунктом 23 части 1 данной статьи).
Иные вопросы местного значения, предусмотренные частью 1 статьи 14 Закона N 131-ФЗ для городских поселений, не отнесенные к вопросам местного значения сельских поселений в соответствии с частью 3 поименованной статьи, на территориях сельских поселений решаются органами местного самоуправления соответствующих муниципальных районов. В этих случаях данные вопросы являются вопросами местного значения муниципальных районов (часть 4 статьи 14 Закона N 131-ФЗ).
Утверждение правил землепользования и застройки поселения пунктом 20 части 1 статьи 14 Закона N 131-ФЗ было отнесено к вопросам местного значения городского поселения.
Проанализировав приведенные выше нормы, а также учитывая положения части 5 статьи 15 Закона Республики Татарстан от 28 июля 2004 г. N 45-ЗРТ "О местном самоуправлении в Республике Татарстан", Устава Лаишевского муниципального района и Устава Орловского сельского поселения, суд первой инстанции пришел к правильному выводу о том, что оспариваемые нормативные правовые акты приняты Советом Орловского сельского поселения с нарушением полномочий органа, издавшего эти акты, что является основанием для признания их недействующими.
В связи с этим доводы апелляционной жалобы Зотовой Е.В. о том, что суд не исследовал вопрос о нарушении процедуры принятия оспариваемых нормативных правовых актов, не влияют на законность принятого судом решения.
Согласно разъяснениям, содержащимся в пункте 21 Постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 25 декабря 2018 г. N 50 "О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов и актов, содержащих разъяснения законодательства и обладающих нормативными свойствами" (далее также - Постановление N 50), исходя из положений частей 4 и 5 статьи 38 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации (далее также - КАС РФ) к административным ответчикам по делам об оспаривании нормативных правовых актов относятся орган государственной власти, орган местного самоуправления, иной орган, уполномоченная организация, должностное лицо, принявшие оспариваемый акт.
Вместе с тем оспаривание нормативного правового акта является самостоятельным способом защиты прав и свобод граждан и организаций и осуществляется в соответствии с правилами, предусмотренными главой 21 КАС РФ. Такое оспаривание производится посредством подачи административного искового заявления о признании недействующим нормативного правового акта, как не соответствующего федеральному закону или иному нормативному правовому акту, имеющему большую юридическую силу, и в связи с этим не подлежащим применению для регулирования тех или иных общественных отношений. Последствием признания судом нормативного правового акта, а также акта, обладающего нормативными свойствами, недействующим является его исключение из системы правового регулирования полностью или в части (пункт 1 Постановления N 50).
По результатам рассмотрения административного дела об оспаривании нормативного правового акта судом принимается одно из следующих решений: об удовлетворении заявленных требований полностью или в части, если оспариваемый нормативный правовой акт полностью или в части признается не соответствующим иному нормативному правовому акту, имеющему большую юридическую силу, и не действующим полностью или в части со дня его принятия или с иной определенной судом даты; об отказе в удовлетворении заявленных требований, если оспариваемый полностью или в части нормативный правовой акт признается соответствующим иному нормативному правовому акту, имеющему большую юридическую силу (часть 2 статьи 215 КАС РФ).
В резолютивной части решения суда по административному делу об оспаривании нормативного правового акта должны содержаться указание на удовлетворение административного иска полностью или в части и на признание оспариваемого нормативного правового акта не действующим полностью или в части со дня вступления решения суда в законную силу или с иной определенной судом даты либо указание на отказ в удовлетворении административного иска с приведением полного наименования оспариваемого нормативного правового акта, его номера, даты принятия и наименования органа или должностного лица, его издавших или принявших (пункт 1 части 4 статьи 215 КАС РФ).
С учетом приведенных норм и изложенных разъяснений, Судебная коллегия соглашается с доводом апелляционной жалобы Зотовой Е.В. об отсутствии оснований для указания в резолютивной части решения суда на отказ в удовлетворении административного искового заявления к Совету Лаишевского муниципального района Республики Татарстан. В этой части решение суда подлежит изменению, а ходатайство Зотовой Е.В. о прекращении производства по делу в этой части - отклонению.
В соответствии с пунктом 1 части 2 статьи 215 КАС РФ при принятии решения об удовлетворении административного искового заявления суд признает этот нормативный правовой акт не действующим полностью или в части со дня его принятия или иного указанного судом времени.
С учетом принятия решения Совета Орловского сельского поселения от 17 октября 2016 г. N 35 "О внесении изменений в Правила землепользования и застройки Орловского сельского поселения Лаишевского муниципального района Республики Татарстан" и изложения Правил землепользования и застройки Орловского сельского поселения в новой редакции с нарушением полномочий суд правильно признал их не действующими с даты принятия.
Руководствуясь статьями 308 - 311 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации
в удовлетворении ходатайства Зотовой Е.В. о прекращении производства по административному делу к Совету Лаишевского муниципального района Республики Татарстан отказать.
Решение Верховного Суда Республики Татарстан от 16 января 2019 г. изменить. Признать недействующими с даты принятия решение Совета Орловского сельского поселения Лаишевского муниципального района от 17 октября 2016 г. N 35 "О внесении изменений в Правила землепользования и застройки Орловского сельского поселения Лаишевского муниципального района Республики Татарстан" и Правила землепользования и застройки Орловского сельского поселения, утвержденные решением Совета Орловского сельского поселения Лаишевского муниципального района от 28 августа 2013 г. N 76 (в редакции решения Совета Орловского сельского поселения Лаишевского муниципального района от 17 октября 2016 г. N 35).
------------------------------------------------------------------