ВЕРХОВНЫЙ СУД РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
от 2 октября 2019 г. N 58-АПА19-13
Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации в составе
председательствующего Абакумовой И.Д.,
судей Иваненко Ю.Г. и Нефедова О.Н.
рассмотрела в открытом судебном заседании дело по административному исковому заявлению Федерального агентства лесного хозяйства о признании не действующими в части решений Комсомольской-на-Амуре городской Думы от 2 марта 2016 г. N 10 "Об утверждении внесения изменений в Генеральный план городского округа "Город Комсомольск-на-Амуре", от 15 ноября 2017 г. N 130 "Об утверждении внесения изменений в Генеральный план города Комсомольска-на-Амуре"
по апелляционной жалобе администрации города Комсомольска-на-Амуре на решение Хабаровского краевого суда от 30 апреля 2019 г., которым административное исковое заявление удовлетворено.
Заслушав доклад судьи Верховного Суда Российской Федерации Нефедова О.Н., заключение прокурора Генеральной прокуратуры Российской Федерации Русакова И.В., полагавшего, что решение суда отмене не подлежит, Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации
постановлением Совета Министров РСФСР от 13 февраля 1987 г. N 55 утвержден Генеральный план города Комсомольска-на-Амуре (далее - Генеральный план).
Решениями Комсомольской-на-Амуре городской Думы от 2 марта 2016 г. N 10 "Об утверждении внесения изменений в Генеральный план городского округа "Город Комсомольск-на-Амуре" (далее - Решение N 10) и от 15 ноября 2017 г. N 130 "Об утверждении внесения изменений в Генеральный план города Комсомольска-на-Амуре" (далее - Решение N 130) внесены изменения в текстовую часть Генерального плана, которая изложена в новых редакциях, и изменения в графические материалы Генерального плана с утверждением карты границ городского округа "Город Комсомольск-на-Амуре".
Федеральное агентство лесного хозяйства (далее также - Рослесхоз) обратилось в Хабаровский краевой суд с уточненным административным исковым заявлением о признании Решения N 10 и Решения N 130 не действующими в части включения в границы населенного пункта "Город Комсомольск-на-Амуре" земельных участков общей площадью 295,97 га, расположенных на землях лесного фонда Комсомольского лесничества Хабаровского края, а именно: в 15 квартале часть 5 выдела; в 19 квартале часть 1, 2, 4, 7 выделов; в 79 квартале часть 6, 16, 18, 19 выделов; в 121 квартале часть 9, 17 выделов; части 5 и 8 выделов 123 квартала; части 6, 7 и 14 выделов 128 квартала; в 207 квартале часть 1, 5, 7 и 8 выделов; в 208 квартале полностью 2, 4 - 6 выделы и часть 3 и 8 выделов; в 209 квартале полностью выделы 1, 3, 5, 8, 9 и части 2, 4, 6, 7, 10 выделов; в 210 квартале полностью 1, 5 - 7 выделы и часть 2, 4, 8 выделов; полностью 215 квартал; в 219 квартале полностью выделы 2 - 21 и часть 1 и 22 выделов Городского участкового лесничества; в 96 квартале часть 13 выдела; в 121 квартале часть 12, 13 и 15 выделов; в 124 квартале часть 8 выдела; в 125 квартале часть 26, 29, 30 и 35 выделов; в 131 квартале часть 8, 11, 12, 15, 16 и 19 выделов; в 132 квартале часть 6 - 8 и 10 выделов; в 133 квартале часть 8, 9, 12, 13 и 15 выделов; в 134 квартале часть 12 выдела; в 137 квартале часть 10, 13, 16 и 17 выделов; в 142 квартале часть 3 и 4 выделов; в 143 квартале часть 1, 11 и 13 - 15 выделов; в 146 квартале часть 4 и 7 выделов; в 147 квартале часть 6 - 8 выделов части 1 Галичного участкового лесничества.
В обоснование заявленных требований административный истец указал, что Решением N 10 и Решением N 130 находящиеся в федеральной собственности лесные участки включены в границы указанного населенного пункта, входящего в состав городского округа "Город Комсомольск-на-Амуре", с нарушением процедуры согласования проекта Генерального плана, предусмотренной статьей 25 Градостроительного кодекса Российской Федерации (далее - ГрК РФ), приказом Министерства регионального развития Российской Федерации (далее - Минрегион России) от 27 февраля 2012 г. N 69 "Об утверждении порядка согласования проектов документов территориального планирования муниципальных образований, состава и порядка работы согласительной комиссии при согласовании проектов документов территориального планирования муниципальных образований", приказом Министерства экономического развития Российской Федерации (далее - Минэкономразвития России) от 21 июля 2016 г. N 460 "Об утверждении порядка согласования проектов документов территориального планирования муниципальных образований, состава и порядка работы согласительной комиссии при согласовании проектов документов территориального планирования". Оспариваемыми нормативными правовыми актами в нарушение положений Земельного кодекса Российской Федерации (далее - ЗК РФ) и ГрК РФ изменены целевое назначение и правовой режим земель лесного фонда, находящегося в федеральной собственности, что препятствует органам федеральной власти осуществлять мероприятия по управлению землями лесного фонда, охране, защите и воспроизводству лесов.
Решением Хабаровского краевого суда от 30 апреля 2019 г. административное исковое заявление удовлетворено: оспариваемые положения Решения N 10 и Решения N 130 признаны не действующими со дня вступления судебного акта в законную силу.
В апелляционной жалобе администрация города Комсомольска-на-Амуре просит решение суда отменить как незаконное и необоснованное, принять новый судебный акт об отказе в удовлетворении административного искового заявления. Полагает, что Решением N 10 и Решением N 130 граница населенного пункта не изменялась, включение в границы городского округа земель лесного фонда или каких-либо других земель не осуществлялось. Граница городского округа установлена законом Хабаровского края от 30 июня 2004 г. N 192 "О наделении муниципального образования города Комсомольска-на-Амуре статусом городского округа и об установлении его границ" (далее также - Закон N 192). Обращает внимание, что проекты внесения изменений в Генеральный план, утвержденные Решением N 10 и Решением N 130, были своевременно размещены в информационной системе территориального планирования с направлением соответствующих уведомлений и в установленном порядке согласованы с Минэкономразвития России. В жалобе также указывается на отсутствие в Решении N 10 и Решении N 130 указания на включение в границы населенного пункта земельных участков, перечисленных в резолютивной части судебного акта, в связи с чем исполнить его не представляется возможным. Администрация города Комсомольска-на-Амуре полагает, что избранный административным истцом способ защиты не повлечет восстановления нарушенных прав.
Комсомольская-на-Амуре городская Дума в отзыве указывает на согласие с апелляционной жалобой.
Относительно изложенных в апелляционной жалобе доводов прокурором, участвовавшим в деле, и Рослесхозом представлены возражения.
Лица, участвующие в деле, о времени и месте рассмотрения жалобы в апелляционном порядке извещены своевременно и в надлежащей форме.
Суд апелляционной инстанции рассмотрел административное дело в соответствии с частью 1 статьи 308 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации.
Проверив материалы дела, обсудив доводы апелляционной жалобы и возражений на нее, заслушав заключение прокурора Генеральной прокуратуры Российской Федерации, Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации считает, что решение суда первой инстанции подлежит оставлению без изменения исходя из следующего.
Согласно частям 1 и 4 статьи 3 ГрК РФ законодательство о градостроительной деятельности состоит из указанного кодекса, других федеральных законов и иных нормативных правовых актов Российской Федерации, а также законов и иных нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации. По вопросам градостроительной деятельности принимаются муниципальные правовые акты, которые не должны противоречить Конституции Российской Федерации, федеральным конституционным законам, данному кодексу, другим федеральным законам и иным нормативным правовым актам Российской Федерации, а также конституциям (уставам), законам, иным нормативным правовым актам субъектов Российской Федерации.
Город Комсомольск-на-Амуре является муниципальным образованием, наделенным статусом городского округа (статья 1 Закона Хабаровского края от 30 июня 2004 г. N 192 "О наделении муниципального образования города Комсомольска-на-Амуре статусом городского округа и об установлении его границ").
В соответствии с частью 1 статьи 7, пунктом 26 части 1 статьи 16 Федерального закона от 6 октября 2003 г. N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" в редакции, действовавшей на момент принятия оспариваемых нормативных правовых актов, утверждение генерального плана городского округа и внесение в него изменений относятся к вопросам местного значения городского округа, по которым принимаются муниципальные правовые акты.
Генеральный план городского округа является документом территориального планирования муниципального образования, который утверждается представительным органом местного самоуправления городского округа (пункт 1 части 3 статьи 8, пункт 3 части 1 статьи 18, часть 1 статьи 24 ГрК РФ).
Содержание генерального плана городского округа, порядок его подготовки и утверждения, особенности согласования проекта генерального плана городского округа предусмотрены статьями 23, 24 и 25 ГрК РФ.
Как установлено судом и усматривается из материалов дела, Решение N 10 и Решение N 130 приняты уполномоченным органом в установленной форме, опубликованы в установленном порядке, и по этим основаниям не обжалуются.
Оспариваемыми нормативными правовыми актами внесены изменения в текстовую часть Генерального плана, которая изложена в новых редакциях, и изменения в графические материалы Генерального плана с утверждением карты границ городского округа "Город Комсомольск-на-Амуре".
Подпунктом 1 пункта 1 статьи 84 ЗК РФ предусмотрено, что утверждение генерального плана городского округа, отображающего границы населенных пунктов, расположенных в границах соответствующего муниципального образования, является установлением или изменением границ населенных пунктов.
Согласно части 1 статьи 8 Федерального закона от 21 декабря 2004 г. N 172-ФЗ "О переводе земель или земельных участков из одной категории в другую" (далее - Закон N 172-ФЗ), пункту 1 статьи 8 ЗК РФ установление или изменение границ населенных пунктов, а также включение земельных участков в границы населенных пунктов либо исключение земельных участков из границ населенных пунктов является переводом земель населенных пунктов или земельных участков в составе таких земель в другую категорию либо переводом земель или земельных участков в составе таких земель из других категорий в земли населенных пунктов.
Нарушение установленного ЗК РФ, федеральными законами порядка перевода земель из одной категории в другую является основанием для признания недействительными актов об отнесении земель к категориям, о переводе их из одной категории в другую (пункт 3 статьи 8 ЗК РФ).
Пунктом 2 части 1 статьи 11 Закона N 172-ФЗ допускается перевод земель лесного фонда, занятых защитными лесами, или земельных участков в составе таких земель в земли других категорий в случае установления или изменения границы населенного пункта.
Вместе с тем, если в соответствии с проектом генерального плана городского округа предусматривается включение в границы населенных пунктов (в том числе образуемых населенных пунктов), входящих в состав поселения, земельных участков из земель лесного фонда, которые в силу прямого указания закона, в частности в статье 8 Лесного кодекса Российской Федерации (далее - ЛК РФ), находятся исключительно в федеральной собственности, то названный проект подлежит обязательному согласованию с уполномоченным Правительством Российской Федерации федеральным органом исполнительной власти в порядке, установленном этим органом (часть 8 статьи 24, пункт 2 части 1 статьи 25 ГрК РФ).
В период подготовки Решения N 10 и Решения N 130 действовали соответственно Порядок согласования проектов документов территориального планирования муниципальных образований, утвержденный приказом Минрегиона России от 27 февраля 2012 г. N 69 (далее - Порядок N 69), и Порядок согласования проектов документов территориального планирования, утвержденный приказом Минэкономразвития России от 21 июля 2016 г. N 460 (далее - Порядок N 460).
Упомянутыми порядками в случаях, указанных в части 1 статьи 25 ГрК РФ, закреплена обязанность по направлению уведомления органом местного самоуправления, уполномоченным на подготовку документа территориального планирования, об обеспечении доступа к проекту документа территориального планирования и материалам по его обоснованию в зависимости от даты их размещения и периода действия названных приказов в информационной системе либо Минрегиона России, либо Минэкономразвития России, которые в свою очередь обладали организационными полномочиями по подготовке сводного заключения на проект документа территориального планирования на основании заключений соответствующих уполномоченных федеральных органов (пункт 2.1 Порядка N 69, пункт 2.1 Порядка N 460).
Федеральным органом, уполномоченным на подготовку заключений по проектам генеральных планов, в соответствии с пунктом 5.4.3 Положения о Федеральном агентстве лесного хозяйства, утвержденного постановлением Правительства Российской Федерации от 23 сентября 2010 г. N 736 "О Федеральном агентстве лесного хозяйства", как в ранее действовавшей редакции в период подготовки оспариваемых актов, так и в редакции, действующей в настоящее время, является Рослесхоз.
Следовательно, Рослесхоз является федеральным органом исполнительной власти, специально уполномоченным осуществлять согласование включения земельных участков из состава земель лесного фонда в границы населенных пунктов и изменение категории земель, которое оформляется путем подготовки заключений.
В данном случае в нарушение правил статьи 25 ГрК РФ проекты внесения изменений в Генеральный план в части включения в границы населенного пункта земель лесного фонда не согласовывались ни с Минрегионом России (Минэкономразвития России), ни с Рослесхозом, что свидетельствует о существенном нарушении порядка подготовки указанных документов территориального планирования.
Так, представители административных ответчиков в судебном заседании суда первой инстанции подтвердили, что сведения лесного реестра при разработке проектов оспариваемых решений не использовались, а также то, что в нарушение пункта 7 части 7 статьи 23 ГрК РФ материалы проектов оспариваемых нормативных правовых актов в текстовой форме не содержали сведений о земельных участках лесного фонда Комсомольского лесничества, включаемых в границы города Комсомольска-на-Амуре и, соответственно, Рослесхоз не был уведомлен о наличии земель лесного фонда, планируемых оспариваемыми актами ко включению в границы названного городского округа, в связи с чем им и были направлены письма о том, что согласование проектов с ним не требуется, поскольку указанные акты не предусматривают включение в границы населенного пункта земельных участков из земель лесного фонда.
Однако в ходе мероприятий, осуществленных Департаментом лесного хозяйства по Дальневосточному федеральному округу, ФГБУ "Рослесинфорг" установлено частичное наложение границ города Комсомольска-на-Амуре, определенных Генеральным планом в редакциях Решения N 10 и Решения N 130, и границ находящихся в федеральной собственности земельных участков из состава земель лесного фонда Городского участкового лесничества и Галичного-1 участкового лесничества Комсомольского лесничества Хабаровского края, общая площадь которых составила 295,97 га.
Вместе с тем, земельный участок из категории земель лесного фонда, общей площадью 3 453 920 000 кв. м, расположенный в Хабаровском крае, Комсомольском районе, Комсомольском лесничестве Бокторском лесничестве, Галичном-1 участковом лесничестве, Галичном-2 участковом лесничестве, Городском участковом лесничестве, Хурбинском участковом лесничестве, в состав которого (участка) входят названные административным истцом лесные участки, находится в федеральной собственности (запись в Едином государственном реестре прав на недвижимое имущество и сделок с ним от 26 октября 2005 г.), что обуславливало обязательное согласование проектов оспариваемых актов с Рослесхозом.
Таким образом, согласование проектов Решения N 10 и Решения N 130 с названным федеральным органом фактически не обеспечено. Вместе с тем предусмотренная законодательством процедура согласования проекта генерального плана должна быть соблюдена до его утверждения представительным органом местного самоуправления. Без проведения соответствующих согласительных процедур проект документа территориального планирования не может представляться на утверждение и утверждаться.
С учетом изложенных обстоятельств суд, установив, что при подготовке проектов внесения изменений в Генеральный план названного муниципального образования не соблюдена предусмотренная статьей 25 ГрК РФ процедура согласования, что повлекло нарушение порядка перевода земель из одной категории в другую, а также имеется документально подтвержденное частичное наложение границ земель населенного пункта и границ находящихся в федеральной собственности лесных участков, пришел к обоснованному выводу о наличии оснований для признания Решения N 10 и Решения N 130 о внесении изменений в Генеральный план не действующими в оспариваемой части.
Выводы суда подтверждаются выполненными ФГБУ "Рослесинфорг" схемами совмещения рабочих материалов лесоустройства с границами населенного пункта, свидетельством о государственной регистрации права на участки лесного фонда, а также исследованными судом первой инстанции материалами лесоустройства Комсомольского лесничества, таксационным описанием лесных участков Городского и Галичного-1 участкового лесничества Комсомольского лесничества Хабаровского края.
Указанным доказательствам по данному административному делу суд первой инстанции дал оценку по правилам статьи 84 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации.
Поскольку Рослесхозом не принималось решение о согласовании либо несогласовании проектов Решения N 10 и Решения N 130 в связи с тем, что в них отсутствовали сведения о включении в границы населенного пункта земельных участков из состава земель лесного фонда, то размещение проектов в информационной системе территориального планирования вопреки доводам апелляционной жалобы не может свидетельствовать о соблюдении процедуры согласования проектов внесения изменений в Генеральный план.
Доводы апелляционной жалобы о том, что границы городского округа "Город Комсомольск-на-Амуре" установлены Законом N 192, и оспариваемыми Решением N 10 и Решением N 130 не изменялись, основаны на неверном толковании норм материального права и не подтверждаются материалами дела.
Судом первой инстанции установлено, что указанными проектами предусмотрено увеличение границ земель населенных пунктов за счет земель лесного фонда, граница населенного пункта города Комсомольска-на-Амуре отображена на картографических материалах Генерального плана в редакциях Решения N 10 и Решения N 130 - карте границ городского округа "Город Комсомольска-на-Амуре", и, следовательно, установлена указанными нормативно-правовыми актами.
Кроме того, утверждение границ муниципального образования названным законом субъекта Российской Федерации не исключает необходимости утверждения органами местного самоуправления документов территориального планирования в соответствии с требованиями федерального законодательства, имеющего большую юридическую силу.
Иные доводы, изложенные в апелляционной жалобе, Судебная коллегия находит несостоятельными, они аналогичны возражениям на административное исковое заявление, являлись предметом проверки и оценки судом первой инстанции, должным образом мотивированы в решении суда.
Ввиду изложенного, руководствуясь статьями 309, 311 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации
решение Хабаровского краевого суда от 30 апреля 2019 г. оставить без изменения, апелляционную жалобу администрации города Комсомольска-на-Амуре - без удовлетворения.
------------------------------------------------------------------