ВЕРХОВНЫЙ СУД РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
от 31 января 2023 г. N АПЛ22-662
Апелляционная коллегия Верховного Суда Российской Федерации в составе
председательствующего Зайцева В.Ю.,
членов коллегии Крупнова И.В.,
с участием прокурора Слободина С.А.
рассмотрела в открытом судебном заседании административное дело по административному исковому заявлению Иркутской региональной природоохранной и правозащитной общественной организации "Сохраним природу вместе" о признании частично недействующим пункта 4.3 свода правил "Дороги лесные. Правила проектирования и строительства", утвержденного приказом Министерства строительства и жилищно-коммунального хозяйства Российской Федерации от 16 декабря 2016 г. N 952/пр,
по апелляционной жалобе Иркутской региональной природоохранной и правозащитной общественной организации "Сохраним природу вместе" на решение Верховного Суда Российской Федерации от 31 октября 2022 г. по делу N АКПИ22-821, которым в удовлетворении административного искового заявления отказано.
Заслушав доклад судьи Верховного Суда Российской Федерации Зайцева В.Ю., возражения относительно доводов апелляционной жалобы представителя Министерства строительства и жилищно-коммунального хозяйства Российской Федерации Кордюковой Е.А., заключение прокурора Генеральной прокуратуры Российской Федерации Слободина С.А., полагавшего апелляционную жалобу необоснованной,
Апелляционная коллегия Верховного Суда Российской Федерации
Министерство строительства и жилищно-коммунального хозяйства Российской Федерации (далее также - Минстрой России) приказом от 16 декабря 2016 г. N 952/пр утвердило свод правил "Дороги лесные. Правила проектирования и строительства" (далее - Свод правил).
Свод правил зарегистрирован Федеральным агентством по техническому регулированию и метрологии (далее - Росстандарт) и опубликован в "Информационном бюллетене о нормативной, методической и типовой проектной документации", 2017 г., N 7, а также размещен на официальном сайте Минстроя России.
В соответствии с разделом 4 Свода правил, именуемым "Классификация и категории лесных дорог", лесные дороги по назначению подразделяются на лесовозные лесные дороги и лесохозяйственные лесные дороги. Лесовозные лесные дороги предназначены для вывозки заготовленной древесины с мест заготовки, перевозки лесозаготовительной техники, технических грузов и доставки персонала к местам работы и обратно, а также для лесохозяйственных целей (охраны, защиты и воспроизводства лесов). Лесовозные лесные дороги строят в эксплуатирующихся лесах (пункт 4.1), по срокам действия выделяют лесовозные лесные дороги постоянного действия и временные (пункт 4.2).
Согласно пункту 4.3 Свода правил лесовозные лесные дороги постоянного действия являются объектами капитального строительства и подразделяются на грузосборочные (лесовозные магистрали), лесовозные ветки - ответвления от лесовозной магистрали и лесовозные усы - ответвления от лесовозных веток.
Иркутская региональная природоохранная и правозащитная общественная организация "Сохраним природу вместе" (далее также - Организация), осуществляющая деятельность в области охраны окружающей среды в целях защиты прав граждан, обратилась в Верховный Суд Российской Федерации с административным исковым заявлением о признании не действующим пункта 4.3 Свода правил в части признания лесовозных лесных дорог постоянного действия объектами капитального строительства. В обоснование заявленного требования указала на противоречие оспариваемого положения требованиям статей 10, 12, 21, 45, 111 Лесного кодекса Российской Федерации (далее - ЛК РФ), как допускающего возможность вырубки деревьев в защитных лесах в целях строительства, реконструкции и эксплуатации лесовозных лесных дорог как объектов капитального строительства и линейных объектов, что противоречит целевому назначению защитных лесов, нарушает права граждан Российской Федерации на жизнь, здоровье и благоприятную окружающую среду.
Минстрой России административный иск не признал, просил в его удовлетворении отказать, поскольку Свод правил утвержден в пределах имеющихся полномочий, введен в действие в установленном порядке, является документом стандартизации, прав административного истца не нарушает.
Решением Верховного Суда Российской Федерации от 31 октября 2022 г. в удовлетворении административного искового заявления Организации отказано.
В апелляционной жалобе и дополнительных пояснениях административный истец, не согласившись с таким решением, просит его отменить, как принятое с существенным нарушением норм материального права при несоответствии выводов суда действительным обстоятельствам административного дела, и принять новое решение об удовлетворении административного иска. Ссылается на то, что лесовозные лесные дороги, не являясь автомобильными дорогами, не могут быть объектами капитального строительства. В отношении лесовозных дорог допускаемое строительство, реконструкция, капитальный ремонт и эксплуатация объектов капитального строительства не отвечают целевому назначению защитных лесов и выполняемых ими полезных функций, противоречит нормам ЛК РФ.
В суд апелляционной инстанции административный истец направил заявление о рассмотрении апелляционной жалобы в отсутствие своего представителя.
Проверив материалы административного дела, обсудив доводы апелляционной жалобы, Апелляционная коллегия Верховного Суда Российской Федерации оснований для ее удовлетворения не находит.
Федеральный закон от 29 июня 2015 г. N 162-ФЗ "О стандартизации в Российской Федерации" (далее - Закон о стандартизации) устанавливает правовые основы стандартизации в Российской Федерации, в том числе функционирования национальной системы стандартизации, и направлен на обеспечение проведения единой государственной политики в сфере стандартизации (часть 1 статьи 1).
Документом по стандартизации является документ, в котором для добровольного и многократного применения устанавливаются общие характеристики объекта стандартизации, а также правила и общие принципы в отношении объекта стандартизации, за исключением случаев, если обязательность применения документов по стандартизации устанавливается Законом о стандартизации (пункт 1 статьи 2 этого же закона).
Свод правил является документом по стандартизации, содержащим правила и общие принципы в отношении процессов в целях обеспечения соблюдения требований технических регламентов (пункт 12 статьи 2, пункт 4 статьи 14 Закона о стандартизации).
В силу статьи 22 названного федерального закона своды правил разрабатываются, утверждаются, изменяются и отменяются федеральным органом исполнительной власти или Государственной корпорацией по атомной энергии "Росатом". Порядок разработки, утверждения, опубликования, изменения и отмены сводов правил устанавливается Правительством Российской Федерации.
Постановлением Правительства Российской Федерации от 1 июля 2016 г. N 624 утверждены Правила разработки, утверждения, опубликования, изменения и отмены сводов правил (далее - Правила разработки), пункт 3 которых устанавливает, что разработка, утверждение, изменение и отмена сводов правил осуществляются разработчиком в установленной сфере деятельности.
Подпунктом 5.2.9 пункта 5 Положения о Министерстве строительства и жилищно-коммунального хозяйства Российской Федерации, утвержденного постановлением Правительства Российской Федерации от 18 ноября 2013 г. N 1038, принятие сводов правил и других нормативно-технических документов добровольного применения, в результате применения которых обеспечивается соблюдение требований Федерального закона от 30 декабря 2009 г. N 384-ФЗ "Технический регламент о безопасности зданий и сооружений" (далее также - Технический регламент о безопасности зданий и сооружений), отнесено к компетенции Минстроя России.
Регистрация свода правил осуществляется федеральным органом исполнительной власти в сфере стандартизации в порядке, установленном федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по выработке государственной политики и нормативно-правовому регулированию в сфере стандартизации. Федеральный орган исполнительной власти в сфере стандартизации организует опубликование, издание и распространение свода правил, включая изменения, вносимые в него, для обеспечения доступа к нему заинтересованных лиц (пункты 13, 14 Правил разработки).
Таким органом в силу пункта 1 и подпункта 5.4.7.1 пункта 5.4 Положения о Федеральном агентстве по техническому регулированию и метрологии, утвержденного постановлением Правительства Российской Федерации от 17 июня 2004 г. N 294, является Федеральное агентство по техническому регулированию и метрологии (Росстандарт), зарегистрировавшее Свод правил.
На основании изложенного выше суд первой инстанции пришел к правильному выводу о том, что Свод правил утвержден полномочным федеральным органом исполнительной власти и введен в действие с соблюдением установленного порядка.
Свод правил распространяется на проектирование, строительство и содержание автомобильных лесных дорог на территории лесного фонда Российской Федерации, являющихся дорогами необщего пользования и предназначенных для движения специализированных категорий транспортных средств (раздел 1).
Документ включен в Перечень документов в области стандартизации, в результате применения которых на добровольной основе обеспечивается соблюдение требований Технического регламента о безопасности зданий и сооружений (приказ Росстандарта от 2 апреля 2020 г. N 687).
Судом проверено и обоснованно подтверждено соответствие пункта 4.3 Свода правил нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу и регулирующим правоотношения в рассматриваемой сфере.
Статья 13 ЛК РФ предусматривает, что в целях использования, охраны, защиты, воспроизводства лесов допускается создание лесной инфраструктуры, в том числе лесных дорог. Объекты лесной инфраструктуры должны содержаться в состоянии, обеспечивающем их эксплуатацию по назначению при условии сохранения полезных функций лесов. Объекты лесной инфраструктуры после того, как отпадет надобность в них, подлежат сносу, а земли, на которых они располагались, - рекультивации. Лесные дороги могут создаваться при любых видах использования лесов, а также в целях охраны, защиты и воспроизводства лесов (части 1 - 4).
В соответствии с частью 5 приведенной нормы кодекса Перечень объектов лесной инфраструктуры утверждается Правительством Российской Федерации для защитных лесов, эксплуатационных лесов, резервных лесов, а порядок проектирования, создания, содержания и эксплуатации таких объектов - уполномоченным федеральным органом исполнительной власти.
Распоряжением Правительства Российской Федерации от 17 июля 2012 г. N 1283-р утвержден Перечень объектов лесной инфраструктуры для защитных лесов, эксплуатационных лесов и резервных лесов, предусматривающий различные объекты лесной инфраструктуры в зависимости от вида леса.
Данным перечнем к объектам лесной инфраструктуры для использования, охраны, защиты и воспроизводства лесов в эксплуатационных и резервных лесах, в защитных лесах, относящихся к категории лесов, расположенных на особо охраняемых природных территориях, в защитных лесах, относящихся к категории лесов, расположенных в водоохранных зонах, и на особо защитных участках лесов, за исключением заповедных лесных участков, отнесены лесные дороги.
Порядком проектирования, создания, содержания и эксплуатации объектов лесной инфраструктуры, утвержденным приказом Министерства природных ресурсов и экологии Российской Федерации от 5 августа 2020 г. N 565, предусмотрено, что проектирование объектов лесной инфраструктуры осуществляется для объектов капитального строительства, особенности проектирования лесовозных лесных дорог постоянного действия регламентируются Сводом правил (пункты 9, 11).
Понятие "объект капитального строительства" раскрыто в пункте 10 статьи 1 Градостроительного кодекса Российской Федерации (далее - ГрК РФ), в соответствии с которым - это здание, строение, сооружение, объекты, строительство которых не завершено, за исключением некапитальных строений, сооружений и неотделимых улучшений земельного участка (замощение, покрытие и другие). Согласно пункту 10.1 этой же статьи линейными объектами являются линии электропередачи, линии связи (в том числе линейно-кабельные сооружения), трубопроводы, автомобильные дороги, железнодорожные линии и другие подобные сооружения.
Пунктом 23 части 2 статьи 2 Технического регламента о безопасности зданий и сооружений предусмотрено, что под сооружением понимается результат строительства, представляющий собой объемную, плоскостную или линейную строительную систему, имеющую наземную, надземную и (или) подземную части, состоящую из несущих, а в отдельных случаях и ограждающих строительных конструкций и предназначенную для выполнения производственных процессов различного вида, хранения продукции, временного пребывания людей, перемещения людей и грузов.
Перечнем объектов капитального строительства, не связанных с созданием лесной инфраструктуры, для защитных лесов, эксплуатационных лесов, резервных лесов, утвержденным распоряжением Правительства Российской Федерации от 30 апреля 2022 г. N 1084-р, автомобильная дорога отнесена к числу таких объектов.
Таким образом, к объектам капитального строительства относятся в том числе линейные объекты, в частности автомобильные дороги, другие подобные сооружения. Отнесение объектов к капитальным осуществляется на основании признаков (характеристик), содержащихся в приведенных нормах ГрК РФ и Технического регламента о безопасности зданий и сооружений.
Доводы административного истца, повторенные в апелляционной жалобе, о несоответствии пункта 4.3 Свода правил в части признания лесовозных лесных дорог постоянного действия объектами капитального строительства статьям 10, 12, 111 ЛК РФ несостоятельны, так как названные нормы непосредственно не регулируют вопросы отнесения объектов к капитальным или некапитальным.
Ссылка в апелляционной жалобе на то, что лесовозные лесные дороги не могут быть отнесены к числу автомобильных дорог, лишена правовых оснований.
Федеральный закон от 8 ноября 2007 г. N 257-ФЗ "Об автомобильных дорогах и о дорожной деятельности в Российской Федерации и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации" устанавливает, что автомобильная дорога - это объект транспортной инфраструктуры, предназначенный для движения транспортных средств и включающий в себя земельные участки в границах полосы отвода автомобильной дороги и расположенные на них или под ними конструктивные элементы (дорожное полотно, дорожное покрытие и подобные элементы) и дорожные сооружения, являющиеся ее технологической частью, - защитные дорожные сооружения, искусственные дорожные сооружения, производственные объекты, элементы обустройства автомобильных дорог (пункт 1 статьи 3).
"ГОСТ 17461-84. Межгосударственный стандарт. Технология лесозаготовительной промышленности. Термины и определения" (утвержденный и введенный в действие постановлением Госстандарта СССР от 14 декабря 1984 г.) в разделе "Лесовозные дороги" содержит термины как "лесовозная дорога", так и "автомобильная лесовозная дорога".
Вопреки доводам апелляционной жалобы отнесение лесовозных лесных дорог постоянного действия к объектам капитального строительства не противоречит целевому назначению защитных лесов, к которым согласно части 1 статьи 111 ЛК РФ относятся леса, являющиеся природными объектами, имеющими особо ценное значение, и в отношении которых устанавливается особый правовой режим использования, охраны, защиты, воспроизводства лесов, поскольку лесовозные дороги строятся в эксплуатирующихся лесах.
Статья 21 ЛК РФ, регламентирующая строительство, реконструкцию, капитальный ремонт, ввод в эксплуатацию и вывод из эксплуатации объектов капитального строительства, не связанных с созданием лесной инфраструктуры, на землях лесного фонда допускает названные виды деятельности при использовании лесов, в частности, в целях строительства, реконструкции и эксплуатации линейных объектов (пункт 3 части 1).
С учетом изложенного выше, отказывая в удовлетворении административного иска, суд верно исходил из того, что отнесение лесовозных лесных дорог постоянного действия к объектам капитального строительства не противоречит действующему законодательству.
Какого-либо федерального закона или иного правового акта большей юридической силы, которому бы противоречил пункт 4.3 Свода правил не имеется. При этом Свод правил, являющийся нормативно-техническим документом, устанавливает для добровольного применения правила и принципы в отношении процессов для целей соблюдения технических регламентов, не содержит правовых норм, затрагивающих права, свободы и обязанности граждан, а также устанавливающих правовой статус организаций.
Решение суда первой инстанции должным образом мотивировано, вынесено с соблюдением норм процессуального права и при правильном применении норм материального права.
Предусмотренных статьей 310 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации оснований для отмены или изменения решения в апелляционном порядке не имеется.
Руководствуясь статьями 308 - 311 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, Апелляционная коллегия Верховного Суда Российской Федерации
решение Верховного Суда Российской Федерации от 31 октября 2022 г. оставить без изменения, апелляционную жалобу Иркутской региональной природоохранной и правозащитной общественной организации "Сохраним природу вместе" - без удовлетворения.
В.Ю.ЗАЙЦЕВ
И.В.КРУПНОВ
А.В.ШАМОВ
------------------------------------------------------------------