ВЕРХОВНЫЙ СУД РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
от 19 ноября 2019 г. N АПЛ19-413
Апелляционная коллегия Верховного Суда Российской Федерации в составе
председательствующего Манохиной Г.В.,
с участием прокурора Масаловой Л.Ф.
рассмотрела в открытом судебном заседании административное дело по административному исковому заявлению общества с ограниченной ответственностью "Сити-Инвест" о признании недействующими свода правил "СНиП 31-06-2009 "Общественные здания и сооружения" (СП 118.13330.2012), утвержденного приказом Министерства регионального развития Российской Федерации от 29 декабря 2011 г. N 635/10, пункта 5.42 данного свода правил
по апелляционной жалобе общества с ограниченной ответственностью "Сити-Инвест" на решение Верховного Суда Российской Федерации от 8 августа 2019 г. по делу N АКПИ19-486, которым в удовлетворении административного искового заявления отказано.
Заслушав доклад судьи Верховного Суда Российской Федерации Манохиной Г.В., объяснения представителя общества с ограниченной ответственностью "Сити-Инвест" Васильева А.Г., поддержавшего доводы апелляционной жалобы, возражения относительно доводов апелляционной жалобы представителя Министерства строительства и жилищно-коммунального хозяйства Российской Федерации Моренковой В.Н., заключение прокурора Генеральной прокуратуры Российской Федерации Масаловой Л.Ф., полагавшей апелляционную жалобу необоснованной,
Апелляционная коллегия Верховного Суда Российской Федерации
Министерство регионального развития Российской Федерации (далее также - Минрегион России) приказом от 29 декабря 2011 г. N 635/10 утвердило свод правил "СНиП 31-06-2009 "Общественные здания и сооружения" (СП 118.13330.2012) (далее - Свод правил). Свод правил зарегистрирован Федеральным агентством по техническому регулированию и метрологии (Росстандарт), опубликован в печатном издании "Минрегион России", 2011.
Приказом Министерства строительства и жилищно-коммунального хозяйства Российской Федерации (далее - Минстрой России) от 3 декабря 2016 г. N 876/пр утверждены изменения N 2 к Своду правил, которые опубликованы в издании "Информационный бюллетень о нормативной, методической и типовой проектной документации" (2017, N 2) и размещены на сайте данного министерства в сети "Интернет".
Пункт 5.42 Свода правил в настоящее время действует в редакции приказа Минстроя России от 3 декабря 2016 г. N 876/пр и помимо прочего определяет, что детские игровые зоны следует размещать не выше второго этажа и не далее 20 м от эвакуационного выхода (абзац третий).
Общество с ограниченной ответственностью "Сити-Инвест" (далее также - Общество) обратилось в Верховный Суд Российской Федерации с административным исковым заявлением о признании недействующими Свода правил и абзаца третьего пункта 5.42 этого акта. В обоснование заявленного требования указало, что Свод правил имеет признаки нормативного правового акта и содержит нормативные предписания, однако в нарушение требований Указа Президента Российской Федерации от 23 мая 1996 г. N 763 "О порядке опубликования и вступления в силу актов Президента Российской Федерации, Правительства Российской Федерации и нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти" и Правил подготовки нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти и их государственной регистрации, утвержденных постановлением Правительства Российской Федерации от 13 августа 1997 г. N 1009, не зарегистрирован в Министерстве юстиции Российской Федерации и официально не опубликован. Кроме того, пункт 5.42 Свода правил в части предписания о том, что детские игровые зоны следует размещать не выше второго этажа и не далее 20 м от эвакуационного выхода, не соответствует требованиям, предъявляемым к зданиям и сооружениям, изложенным в статье 8 Федерального закона от 30 декабря 2009 г. N 384-ФЗ "Технический регламент о безопасности зданий и сооружений" (далее - Федеральный закон N 384-ФЗ), что нарушает право Общества на осуществление предпринимательской деятельности по организации детских игровых зон.
Решением Верховного Суда Российской Федерации от 8 августа 2019 г. в удовлетворении административного искового заявления отказано.
В апелляционной жалобе Общество не согласилось с вынесенным решением суда первой инстанции, полагая его необоснованным и незаконным в связи с нарушением судом первой инстанции норм материального права; просит данное решение отменить и вынести новое решение об удовлетворении административного искового заявления. Ссылается на то, что оспариваемый пункт Свода правил не соответствует пункту 2 статьи 4, статье 12 Федерального закона от 29 июня 2015 г. N 162-ФЗ "О стандартизации в Российской Федерации" (далее - Федеральный закон N 162-ФЗ), поскольку носит обязательный характер; вывод суда первой инстанции о том, что оспариваемый в части акт не является нормативно-правовым, не мотивирован; Минрегион России полномочиями на издание сводов правил, носящих обязательный характер, не обладает; возможность обеспечения безопасного нахождения в здании и сооружении детей должна рассматриваться в каждом конкретном случае с учетом конструктивных элементов здания.
Проверив материалы административного дела, обсудив доводы апелляционной жалобы, Апелляционная коллегия Верховного Суда Российской Федерации оснований для ее удовлетворения не находит.
На день принятия Свода правил цели и принципы стандартизации в Российской Федерации устанавливались Федеральным законом от 27 декабря 2002 г. N 184-ФЗ "О техническом регулировании", статья 13 которого относила своды правил к числу документов в области стандартизации, используемых на территории Российской Федерации.
Правила разработки сводов правил были утверждены постановлением Правительства Российской Федерации от 19 ноября 2008 г. N 858 "О порядке разработки и утверждения сводов правил".
В силу пункта 2 названных правил разработка и утверждение сводов правил осуществляются федеральными органами исполнительной власти в пределах их полномочий.
Минрегион России на время издания оспариваемого акта являлся федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по выработке и реализации государственной политики и нормативно-правовому регулированию в том числе строительства, архитектуры, градостроительства (за исключением государственного технического учета и технической инвентаризации объектов капитального строительства), и осуществлял разработку и утверждение сводов правил и других нормативных технических документов добровольного применения в области градостроительной деятельности, эксплуатации зданий и сооружений (пункт 1, подпункт 5.3.15 Положения о Министерстве регионального развития Российской Федерации, утвержденного постановлением Правительства Российской Федерации от 26 января 2005 г. N 40).
С 29 сентября 2015 г. правовые основы стандартизации в Российской Федерации, в том числе функционирования национальной системы стандартизации, устанавливает Федеральный закон N 162-ФЗ, направленный, как это следует из его статьи 1, на обеспечение проведения единой государственной политики в сфере стандартизации и на урегулирование отношений в сфере стандартизации, включая отношения, возникающие при разработке (ведении), утверждении, изменении (актуализации), отмене, опубликовании и применении документов по стандартизации.
В силу пункта 7 статьи 10 названного закона федеральные органы исполнительной власти осуществляют разработку, утверждение, изменение и отмену сводов правил в установленной сфере деятельности.
Порядок разработки, утверждения, опубликования, изменения и отмены сводов правил устанавливается Правительством Российской Федерации (статья 22 Федерального закона N 162-ФЗ).
Постановлением Правительства Российской Федерации от 1 июля 2016 г. N 624 утверждены Правила разработки, утверждения, опубликования, изменения и отмены сводов правил (далее также - Правила разработки).
Согласно пункту 3 названных правил разработка, утверждение, изменение и отмена сводов правил осуществляются разработчиком в установленной сфере деятельности.
Пункт 13 этого же нормативного правового акта определяет, что регистрация свода правил осуществляется федеральным органом исполнительной власти в сфере стандартизации в порядке, установленном федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по выработке государственной политики и нормативно-правовому регулированию в сфере стандартизации. Федеральный орган исполнительной власти в сфере стандартизации организует опубликование, издание и распространение свода правил, включая изменения, вносимые в него, для обеспечения доступа к нему заинтересованных лиц (пункт 14).
Таким органом в силу пункта 1 и подпункта 5.4.7.1 пункта 5.4 Положения о Федеральном агентстве по техническому регулированию и метрологии, утвержденного постановлением Правительства Российской Федерации от 17 июня 2004 г. N 294, является Федеральное агентство по техническому регулированию и метрологии (Росстандарт), зарегистрировавшее Свод правил.
В настоящее время принятие сводов правил и других нормативно-технических документов добровольного применения, в результате применения которых обеспечивается соблюдение требований Федерального закона N 384-ФЗ, отнесено к компетенции Минстроя России (подпункт 5.2.9 пункта 5 Положения о Министерстве строительства и жилищно-коммунального хозяйства Российской Федерации, утвержденного постановлением Правительства Российской Федерации от 18 ноября 2013 г. N 1038).
На основании изложенного выше суд первой инстанции пришел к правильному выводу о том, что Свод правил, включая последующие изменения к нему, утвержден полномочным федеральным органом исполнительной власти и введен в действие с соблюдением установленного порядка.
Доводы апелляционной жалобы о том, что Свод правил имеет признаки нормативного правового акта и содержит нормативные предписания, в связи с чем подлежит государственной регистрации в Минюсте России и официальному опубликованию как нормативный правовой акт, а вывод суда первой инстанции о том, что оспариваемый в части акт не является нормативным правовым, не мотивирован, лишены правовых оснований и опровергаются содержанием обжалуемого решения.
Пункт 12 статьи 2 Федерального закона N 162-ФЗ определяет, что свод правил - это документ по стандартизации, утвержденный федеральным органом исполнительной власти или Государственной корпорацией по атомной энергии "Росатом" и содержащий правила и общие принципы в отношении процессов в целях обеспечения соблюдения требований технических регламентов.
Таким образом, Свод правил, относящийся к числу документов стандартизации, не подпадает под действие Указа Президента Российской Федерации "О порядке опубликования и вступления в силу актов Президента Российской Федерации, Правительства Российской Федерации и нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти", постановления Правительства Российской Федерации "Об утверждении Правил подготовки нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти и их государственной регистрации" не распространяются на порядок разработки, утверждения, опубликования, изменения и отмены такого нормативно-технического документа.
В силу статьи 5.1 Федерального закона от 27 декабря 2002 г. N 184-ФЗ "О техническом регулировании" особенности технического регулирования в области обеспечения безопасности зданий и сооружений устанавливаются Федеральным законом N 384-ФЗ, принятым в целях защиты жизни и здоровья граждан, имущества физических или юридических лиц, государственного или муниципального имущества, охраны окружающей среды.
Федеральный закон N 384-ФЗ определяет, что безопасность зданий и сооружений, а также связанных со зданиями и с сооружениями процессов проектирования (включая изыскания), строительства, монтажа, наладки, эксплуатации и утилизации (сноса) обеспечивается посредством соблюдения требований названного закона и требований стандартов и сводов правил, включенных в указанные в частях 1 и 7 статьи 6 данного закона перечни, или требований специальных технических условий (часть 2 статьи 5).
Перечень национальных стандартов и сводов правил (частей таких стандартов и сводов правил), в результате применения которых на обязательной основе обеспечивается соблюдение требований Федерального закона N 384-ФЗ, утверждает Правительство Российской Федерации (часть 1 статьи 6 поименованного закона).
Частью 4 этой же правовой нормы установлено, что национальные стандарты и своды правил, включенные в указанный в части 1 данной статьи перечень, являются обязательными для применения, за исключением случаев осуществления проектирования и строительства в соответствии со специальными техническими условиями.
В перечень национальных стандартов и сводов правил (частей таких стандартов и сводов правил), в результате применения которых на обязательной основе обеспечивается соблюдение требований Федерального закона N 384-ФЗ, утвержденный постановлением Правительства Российской Федерации от 26 декабря 2014 г. N 1521 (далее - Перечень N 1521), включены отдельные положения Свода правил, в том числе пункта 5.42, соблюдением требований которых обеспечивается безопасность зданий и сооружений, а также связанных со зданиями и с сооружениями процессов проектирования (включая изыскания), строительства, монтажа, наладки, эксплуатации и утилизации (сноса).
При таких данных обоснован вывод суда о том, что требование пункта 5.42 Свода правил о запрете размещения в торгово-развлекательных комплексах, многофункциональных центрах детских игровых зон выше второго этажа и далее 20 м от эвакуационного выхода является обязательным. Оспариваемое положение направлено на обеспечение безопасного нахождения в здании и сооружении детей, в том числе безопасности их жизни и здоровья, что, в свою очередь, обеспечивает возможность своевременной эвакуации детей в случае возникновения пожара, задымления, иной ситуации, угрожающей их жизни или здоровью.
Документом по стандартизации является документ, в котором для добровольного и многократного применения устанавливаются общие характеристики объекта стандартизации, а также правила и общие принципы в отношении объекта стандартизации, за исключением случаев, если обязательность применения документов по стандартизации устанавливается Федеральным законом N 162-ФЗ (пункт 1 статьи 2 этого закона).
Ссылки в апелляционной жалобе на то, что к числу общих принципов стандартизации относится добровольное применение документов в области стандартизации и к компетенции Минстроя России отнесено принятие сводов правил и других нормативно-технических документов лишь добровольного применения, не свидетельствуют о незаконности обжалованного решения суда, поскольку оспариваемое положение приобрело обязательный характер, как уже указывалось выше, после того как во исполнение требований части 1 статьи 6 Федерального закона N 384-ФЗ оно было включено Правительством Российской Федерации в Перечень N 1521.
Судом проверено и обоснованно подтверждено соответствие оспариваемого положения пункта 5.42 Свода правил нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу и регулирующим правоотношения в рассматриваемой сфере.
Так, согласно пункту 4 статьи 8 Федерального закона N 384-ФЗ одним из требований пожарной безопасности является эвакуация людей (с учетом особенностей инвалидов и других групп населения с ограниченными возможностями передвижения) в безопасную зону до нанесения вреда их жизни и здоровью вследствие воздействия опасных факторов пожара.
Пункт 4 статьи 17 названного закона определяет, что для обеспечения пожарной безопасности здания и сооружения в проектной документации должны быть обоснованы расположение, габариты и протяженность путей эвакуации людей (в том числе инвалидов и других групп населения с ограниченными возможностями передвижения) при возникновении пожара, обеспечение противодымной защиты путей эвакуации, характеристики пожарной опасности материалов отделки стен, полов и потолков на путях эвакуации, число, расположение и габариты эвакуационных выходов.
Требования пожарной безопасности к эвакуационным путям, эвакуационным и аварийным выходам предусмотрены также Федеральным законом от 22 июля 2008 г. N 123-ФЗ "Технический регламент о требованиях пожарной безопасности", в силу частей 1, 2 статьи 89 которого эвакуационные пути в зданиях и сооружениях и выходы из зданий и сооружений должны обеспечивать безопасную эвакуацию людей. Размещение помещений с массовым пребыванием людей, в том числе детей и групп населения с ограниченными возможностями передвижения, и применение пожароопасных строительных материалов в конструктивных элементах путей эвакуации должны определяться техническими регламентами, принятыми в соответствии с Федеральным законом от 27 декабря 2002 г. N 184-ФЗ "О техническом регулировании".
Оспоренное нормативно-техническое установление согласуется и с требованиями пункта 2 статьи 3 Федерального закона N 162-ФЗ, согласно которому цели стандартизации достигаются путем реализации таких задач стандартизации, как повышение уровня безопасности жизни и здоровья людей, а также содействие развитию систем жизнеобеспечения населения в чрезвычайных ситуациях (подпункт 2).
Отказывая в удовлетворении административного иска, Верховный Суд Российской Федерации правильно исходил из того, что разработка и утверждение Свода правил осуществлены уполномоченным федеральным органом исполнительной власти в установленной сфере деятельности, оспоренное положение направлено на обеспечение соблюдения требований пожарной безопасности и возможности своевременной эвакуации детей в случае возникновения пожара, задымления, иной ситуации, угрожающей их жизни или здоровью, не противоречит нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу, и, следовательно, не нарушает права и законные интересы административного истца. Какого-либо федерального закона или иного нормативного правового акта большей юридической силы в отношении оспариваемого в части Свода правил, который устанавливал бы иной порядок правового регулирования рассматриваемых правоотношений, не имеется.
Ссылка в апелляционной жалобе на то, что возможность своевременной эвакуации детей в случае возникновения пожара, задымления, иной ситуации, угрожающей их жизни и здоровью, при соблюдении общих норм, утвержденных действующим законодательством, и при соблюдении требований, закрепленных в нормативных правовых актах, должна рассматриваться в каждом конкретном случае с учетом конструктивных элементов здания, по сути, сводится к несогласию с судебными постановлениями, вынесенными в отношении Общества по конкретному гражданскому делу, и не свидетельствует о незаконности обжалованного решения суда, которым в порядке абстрактного нормоконтроля проверялось соответствие оспоренного положения Свода правил нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу.
Утверждение в апелляционной жалобе о необоснованности обжалуемого решения несостоятельно. Решение суда первой инстанции должным образом мотивировано, вынесено с соблюдением норм процессуального права и при правильном применении норм материального права. Предусмотренных статьей 310 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации оснований для отмены или изменения решения в апелляционном порядке не имеется.
Руководствуясь статьями 308 - 311 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, Апелляционная коллегия Верховного Суда Российской Федерации
решение Верховного Суда Российской Федерации от 8 августа 2019 г. оставить без изменения, апелляционную жалобу общества с ограниченной ответственностью "Сити-Инвест" - без удовлетворения.
Г.В.МАНОХИНА
В.Ю.ЗАЙЦЕВ
И.В.КРУПНОВ
------------------------------------------------------------------