1. В каждом субъекте Российской Федерации образуется совет муниципальных образований субъекта Российской Федерации, обеспечивающий взаимодействие органов местного самоуправления, их должностных лиц, а также муниципальных образований, представление и защиту их общих интересов в пределах территории субъекта Российской Федерации.
Организация и деятельность советов муниципальных образований субъектов Российской Федерации осуществляются в соответствии с требованиями законодательства Российской Федерации о некоммерческих организациях, применяемыми к ассоциациям.
Органы государственной власти субъектов Российской Федерации осуществляют взаимодействие с советами муниципальных образований субъектов Российской Федерации в порядке, установленном законами субъектов Российской Федерации.
2. Лица, представляющие органы управления советов муниципальных образований субъектов Российской Федерации, в том числе лица, замещающие муниципальные должности, вправе входить в составы координационных, совещательных и иных органов, деятельность которых затрагивает вопросы, относящиеся к полномочиям органов местного самоуправления по решению вопросов местного значения, а также к отдельным государственным полномочиям, передаваемым органам местного самоуправления законами субъектов Российской Федерации, при исполнительных органах субъектов Российской Федерации.
3. Совет муниципальных образований субъекта Российской Федерации готовит и представляет в высший исполнительный орган субъекта Российской Федерации и Ассоциацию "Всероссийская ассоциация развития местного самоуправления" ежегодный доклад о состоянии и развитии местного самоуправления в субъекте Российской Федерации. Особенности подготовки указанного доклада могут устанавливаться законами субъекта Российской Федерации.
Комментарии к статье 66 131-ФЗ Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации:
1. Комментируемая статья Федерального закона предписывает необходимость создания совета муниципальных образований в каждом субъекте РФ. При этом определено, что организация и деятельность указанных советов осуществляется в соответствии с требованиями Федерального закона от 12 января 1996 г. N 7-ФЗ "О некоммерческих организациях" (с изменениями, внесенными Федеральными законами от 26 ноября 1998 г. N 174-ФЗ, от 8 июля 1999 г. N 140-ФЗ, от 21 марта 2002 г. N 31-ФЗ, от 28 декабря 2002 г. N 185-ФЗ, от 23 декабря 2003 г. N 179-ФЗ), применяемых к ассоциациям.
Необходимо подчеркнуть, что в комментируемой статье Федерального закона совет муниципальных образований субъекта РФ не определяется как некоммерческая организация в форме ассоциации, а лишь указывается на применение в отношении данных советов отдельных норм об указанном виде некоммерческих организаций.
Для решения вопроса о содержании статуса совета муниципальных образований субъекта РФ представляются принципиально важными следующие соображения.
Формулировка п. 1 комментируемой статьи предполагает обязательность учреждения совета муниципальных образований во всех субъектах РФ. Из этой обязательности в свою очередь следует обязательность вхождения в совет муниципальных образований субъекта РФ всех муниципальных образований, действующих в нем. Предположение о допустимости отказа отдельных муниципальных образований от вхождения в указанный совет влечет в качестве возможных вариантов развития событий допустимость такого отказа со стороны всех муниципальных образований либо всех, кроме одного. Оба этих варианта противоречат обязательности существования советов муниципальных образований во всех субъектах РФ. В соответствии с нормами логики исходное предположение в этом случае следует признать неверным.
Следствием указанного вывода является невозможность добровольного выхода или принудительного исключения муниципального образования из состава совета муниципальных образований субъекта Российской Федерации, а также самороспуска либо ликвидации в судебном порядке совета муниципальных образований. В рамках действующего законодательства единственным основанием ликвидации совета муниципальных образований может быть упразднение соответствующего субъекта РФ.
Таким образом, совет муниципальных образований субъекта РФ является специальной структурой по обеспечению межмуниципального сотрудничества, обязательной к созданию в системе местного самоуправления каждого из субъектов РФ.
Такой статус не соответствует статусу юридических лиц, но характерен для субъектов публичной власти. Изложенное позволяет сделать вывод, что совет муниципальных образований субъекта Российской Федерации является не субъектом гражданско-правовых отношений, а субъектом публично-правовых отношений, к организации и деятельности которого применяются отдельные нормы гражданского законодательства. Из этого вывода, в свою очередь, следует, что гражданско-правовые нормы должны применяться к советам муниципальных образований субъектов Российской Федерации только в части, не противоречащей их статусу субъекта публично-правовых отношений.
2. С учетом изложенного в целях установления пределов федерального регулирования деятельности советов муниципальных образований субъектов РФ представляется целесообразным подробнее рассмотреть нормы гражданского законодательства о некоммерческих организациях вообще и ассоциациях в частности.
2.1. Гражданский кодекс РФ (ст. 50) разделяет юридические лица на коммерческие организации, преследующие извлечение прибыли в качестве основной цели своей деятельности, и некоммерческие организации, не имеющие извлечение прибыли в качестве такой цели и не распределяющие полученную прибыль между участниками.
Согласно ст. 121 ГК РФ, коммерческие организации в целях координации их предпринимательской деятельности, а также представления и защиты общих имущественных интересов могут по договору между собой создавать объединения в форме ассоциаций или союзов. Общественные и иные некоммерческие организации, в том числе учреждения, могут добровольно объединяться в ассоциации (союзы) этих организаций. При этом ассоциация (союз) как коммерческих, так и некоммерческих организаций является некоммерческой организацией.
Учитывая, что основной целью деятельности коммерческих организаций является извлечение прибыли, указанная норма ГК РФ о целях создания ассоциаций коммерческих организаций говорит о координации деятельности, направленной на реализацию основной цели учредителей. Таким образом, цель деятельности совета муниципальных образований субъекта РФ можно определить как координацию деятельности муниципальных образований по решению вопросов местного значения и представление и защиту общих интересов муниципальных образований.
При этом, согласно ст. 125 ГК РФ, безусловным полномочием выступать от имени муниципальных образований обладают органы местного самоуправления. Это обстоятельство также работает в пользу ранее сделанного вывода об отнесении советов муниципальных образований к субъектам публично-правовой деятельности.
2.2. В отношении правового положения членов ассоциации (союза) ГК РФ содержит следующие нормы.
Члены ассоциации (союза) сохраняют свою самостоятельность и права юридического лица.
Ассоциация (союз) не отвечает по обязательствам своих членов.
Члены ассоциации (союза) несут субсидиарную ответственность по ее обязательствам в размере и в порядке, предусмотренных учредительными документами ассоциации.
Члены ассоциации (союза) вправе безвозмездно пользоваться ее услугами.
Член ассоциации (союза) вправе по своему усмотрению выйти из ассоциации (союза) по окончании финансового года.
Член ассоциации (союза) может быть исключен из нее по решению остающихся участников в случаях и в порядке, установленных учредительными документами ассоциации (союза).
С согласия членов ассоциации (союза) в нее может войти новый участник.
В соответствии с ранее изложенными выводами вышеприведенные п. 5 - 7 к советам муниципальных образований не применяются.
2.3. Правовое положение, порядок создания, деятельности, реорганизации и ликвидации некоммерческих организаций как юридических лиц, формирования и использования имущества некоммерческих организаций, права и обязанности их учредителей (участников), основы управления некоммерческими организациями и возможные формы их поддержки органами государственной власти и органами местного самоуправления определяет также Федеральный закон от 12 января 1996 г. N 7-ФЗ "О некоммерческих организациях".
Устанавливая правовое положение некоммерческой организации, названный Федеральный закон указывает, что некоммерческая организация считается созданной как юридическое лицо с момента ее государственной регистрации (о государственной регистрации см. комментарий к ст. 68 Федерального закона) в установленном законом порядке, имеет в собственности или в оперативном управлении обособленное имущество, отвечает (за исключением учреждений) по своим обязательствам этим имуществом, может от своего имени приобретать и осуществлять имущественные и неимущественные права, нести обязанности, быть истцом и ответчиком в суде. Некоммерческая организация создается без ограничения срока деятельности, если иное не установлено ее учредительными документами. Некоммерческая организация должна иметь самостоятельный баланс или смету, имеет печать с полным наименованием организации на русском языке, вправе в установленном порядке открывать счета в банках на территории РФ и за пределами ее территории, иметь штампы и бланки со своим наименованием, а также зарегистрированную в установленном порядке эмблему (ст. 3 Федерального закона).
Представляется, что все указанные положения могут быть применены и к советам муниципальных образований субъектов Российской Федерации.
2.4. Согласно ст. 122 ГК РФ и ст. 14 Федерального закона от 12 января 1996 г. N 7-ФЗ "О некоммерческих организациях", учредительными документами ассоциации являются учредительный договор, заключенный их членами, и утвержденный ими устав. Исходя из норм комментируемой статьи в число учредительных документов совета муниципальных образований субъекта Российской Федерации, наряду с названными документами должен включаться и Федеральный закон "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации". Требования учредительных документов некоммерческой организации обязательны для исполнения самой некоммерческой организацией и ее учредителями (участниками).
Исходя из норм ГК РФ и Федерального закона "О некоммерческих организациях" в учредительных документах должны определяться наименование некоммерческой организации, содержащее указание на характер ее деятельности и организационно-правовую форму, место нахождения некоммерческой организации, порядок управления деятельностью, предмет и цели деятельности, сведения о филиалах и представительствах, права и обязанности членов, условия и порядок приема в члены некоммерческой организации и выхода из нее (в случае, если некоммерческая организация имеет членство), источники формирования имущества некоммерческой организации, порядок внесения изменений в учредительные документы некоммерческой организации, порядок использования имущества в случае ликвидации некоммерческой организации и иные положения, предусмотренные федеральными законами.
В учредительном договоре учредители обязуются создать некоммерческую организацию, определяют порядок совместной деятельности по созданию некоммерческой организации, условия передачи ей своего имущества и участия в ее деятельности, условия и порядок выхода учредителей (участников) из ее состава.
Учредительные документы ассоциации также должны содержать условия о составе и компетенции их органов управления, порядке принятия ими решений, в том числе по вопросам, решения по которым принимаются единогласно или квалифицированным большинством голосов, и о порядке распределения имущества, остающегося после ликвидации ассоциации (союза), некоммерческого партнерства.
Учредительные документы могут содержать и иные не противоречащие законодательству положения (ст. 14 Федерального закона от 12 января 1996 г. N 7-ФЗ "О некоммерческих организациях").
В отношении совета муниципальных образований субъекта Российской Федерации указанные положения должны трансформироваться в следующие.
Учредителями указанного совета являются муниципальные образования, от имени которых подписывается учредительный договор, в котором муниципальные образования определяют порядок совместной деятельности по созданию совета муниципальных образований (в частности, по организации учредительного съезда муниципальных образований субъекта РФ), условия передачи совету своего имущества и участия в его деятельности. Гражданско-правовой принцип свободы договора в отношении данного учредительного договора действует в ограниченном виде - муниципальные образования не вправе уклониться от заключения договора, а свобода сохраняется в части определения форм совместной деятельности.
В уставе совета муниципальных образований должны содержаться положения, определяющие его официальное наименование, место нахождения руководящих органов, порядок управления его деятельностью (в том числе порядок формирования и компетенция органов управления, порядок принятия ими наиболее важных решений), сведения о представительствах, права и обязанности членов, в том числе возможные санкции к муниципальным образованиям, не исполняющим свои обязанности, порядок приема в совет вновь образованных муниципальных образований и исключения из него упраздненных муниципальных образований, источники формирования имущества совета, порядок внесения изменений в учредительные документы, порядок использования имущества в случае его ликвидации.
2.5. В соответствии со ст. 29 Федерального закона от 12 января 1996 г. N 7-ФЗ "О некоммерческих организациях" основная функция высшего органа управления некоммерческой организацией - обеспечение соблюдения некоммерческой организацией целей, в интересах которых она была создана.
Высшим органом управления ассоциации является общее собрание ее членов. Комментируемая статья Федерального закона устанавливает отдельные вопросы исключительной компетенции съезда (собрания членов) совета муниципальных образований субъекта РФ (что также дает основания для квалификации Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" как одного из учредительных документов совета муниципальных образований субъекта РФ).
К компетенции высшего органа управления, помимо указанных в комментируемой статье Федерального закона, также относится решение следующих вопросов:
изменение устава;
определение приоритетных направлений деятельности, принципов формирования и использования ее имущества;
образование исполнительных органов и досрочное прекращение их полномочий;
утверждение годового отчета и годового бухгалтерского баланса;
создание филиалов и открытие представительств;
участие в других организациях;
реорганизация и ликвидация.
Необходимо отметить, что некоммерческая организация не вправе осуществлять выплату вознаграждения членам ее высшего органа управления за выполнение ими возложенных на них функций, за исключением компенсации расходов, непосредственно связанных с участием в работе высшего органа управления. Наличие такого рода компенсаций в случае совета муниципальных образований субъекта РФ (членами высшего органа управления которого, по-видимому, будут выборные лица местного самоуправления) корреспондируется с положением п. 2 ст. 7 Европейской хартии местного самоуправления, предусматривающим "надлежащую денежную компенсацию" выборным лицам местного самоуправления в связи с осуществлением ими своего мандата, в частности возможность денежной компенсации за упущенный заработок.
2.6. Исполнительный орган ассоциации может быть коллегиальным или единоличным. Он осуществляет текущее руководство деятельностью ассоциации и подотчетен высшему органу управления - съезду (собранию членов ассоциации). К компетенции исполнительного органа относится решение всех вопросов, которые не составляют исключительную компетенцию других органов управления некоммерческой организацией, определенную федеральными законами и учредительными документами некоммерческой организации (ст. 30).
3. Часть 3 комментируемой статьи Федерального закона запрещает совету муниципальных образований субъекта РФ вмешиваться в деятельность муниципальных образований, в том числе в форме ее ограничения.
Важно отметить, что речь идет не о запрете вмешиваться в компетенцию, а о запрете вмешиваться в деятельность муниципальных образований. Реализация таких, традиционно осуществляемых ассоциациями муниципальных образований полномочий, как представление интересов муниципальных образований в их взаимоотношениях с органами государственной власти субъектов Российской Федерации, организация мероприятий по подготовке муниципальных кадров справедливо может квалифицироваться как вторжение в компетенцию муниципальных образований. В данном же случае запрещается не указанная деятельность советов муниципальных образований, а устанавливается запрет на вмешательство в текущую деятельность органов местного самоуправления. Кроме того, из указанной нормы следует, что наделение совета муниципальных образований отдельными функциями по содействию реализации полномочий местного самоуправления не означает изъятие этих функций у муниципальных образований. То есть, к примеру, наделение совета муниципальных образований субъекта РФ полномочиями по взаимодействию с органами государственной власти субъекта РФ по вопросам подготовки проектов региональных законов в сфере местного самоуправления не может рассматриваться как ограничение прав муниципалитетов на прямые контакты с органами государственной власти по данному кругу вопросов.
(2-е издание, дополненное)
под ред. В.И. Шкатуллы
"Юстицинформ", 2006