1. В систему муниципальных правовых актов входят:
1) устав муниципального образования, правовые акты, принятые на местном референдуме (сходе граждан);
2) нормативные и иные правовые акты представительного органа муниципального образования;
3) правовые акты главы муниципального образования, местной администрации и иных органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления, предусмотренных уставом муниципального образования.
2. Устав муниципального образования и оформленные в виде правовых актов решения, принятые на местном референдуме (сходе граждан), являются актами высшей юридической силы в системе муниципальных правовых актов, имеют прямое действие и применяются на всей территории муниципального образования.
Иные муниципальные правовые акты не должны противоречить уставу муниципального образования и правовым актам, принятым на местном референдуме (сходе граждан).
3. Представительный орган муниципального образования по вопросам, отнесенным к его компетенции федеральными законами, законами субъекта Российской Федерации, уставом муниципального образования, принимает решения, устанавливающие правила, обязательные для исполнения на территории муниципального образования, решение об удалении главы муниципального образования в отставку, а также решения по вопросам организации деятельности представительного органа муниципального образования и по иным вопросам, отнесенным к его компетенции федеральными законами, законами субъектов Российской Федерации, уставом муниципального образования. Решения представительного органа муниципального образования, устанавливающие правила, обязательные для исполнения на территории муниципального образования, принимаются большинством голосов от установленной численности депутатов представительного органа муниципального образования, если иное не установлено настоящим Федеральным законом. В случае, если глава муниципального образования исполняет полномочия председателя представительного органа муниципального образования, голос главы муниципального образования учитывается при принятии решений представительного органа муниципального образования как голос депутата представительного органа муниципального образования.
4. Глава муниципального образования в пределах своих полномочий, установленных уставом муниципального образования и решениями представительного органа муниципального образования, издает постановления и распоряжения по вопросам организации деятельности представительного органа муниципального образования в случае, если глава муниципального образования исполняет полномочия председателя представительного органа муниципального образования, или постановления и распоряжения местной администрации по вопросам, указанным в части 6 настоящей статьи, в случае, если глава муниципального образования исполняет полномочия главы местной администрации. Глава муниципального образования издает постановления и распоряжения по иным вопросам, отнесенным к его компетенции уставом муниципального образования в соответствии с настоящим Федеральным законом, другими федеральными законами.
5. Председатель представительного органа муниципального образования издает постановления и распоряжения по вопросам организации деятельности представительного органа муниципального образования, подписывает решения представительного органа муниципального образования.
6. Глава местной администрации в пределах своих полномочий, установленных федеральными законами, законами субъектов Российской Федерации, уставом муниципального образования, нормативными правовыми актами представительного органа муниципального образования, издает постановления местной администрации по вопросам местного значения и вопросам, связанным с осуществлением отдельных государственных полномочий, переданных органам местного самоуправления федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации, а также распоряжения местной администрации по вопросам организации работы местной администрации.
7. Иные должностные лица местного самоуправления издают распоряжения и приказы по вопросам, отнесенным к их полномочиям уставом муниципального образования.
Комментарии к статье 43 131-ФЗ Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации:
1. Новеллой комментируемого Закона является посвящение целой главы муниципальным правовым актам. В иерархии нормативных правовых актов муниципальные акты занимают особое место в зависимости от юридической силы. В статье 2 комментируемого Закона содержится легальное определение муниципального правового акта.
Муниципальный правовой акт обладает следующими признаками:
в большинстве случаев он принимается по вопросам местного значения. Как исключение он может быть принят по вопросам осуществления отдельных государственных полномочий, которые переданы органам местного самоуправления федеральными органами или органами субъектов Российской Федерации. Такое делегирование полномочий осуществляется на основе федерального закона или закона субъекта Российской Федерации;
муниципальный правовой акт принимается непосредственно населением муниципального образования на местном референдуме или сходе, или органом местного самоуправления и (или) должностным лицом местного самоуправления;
документальное оформление, т.е. такой акт должен быть принят в письменном виде с соблюдением всех необходимых реквизитов. В нем должно содержаться название муниципального образования, наименование правового акта и подпись главы муниципального образования;
муниципальный правовой акт обязателен для исполнения на территории муниципального образования для всех его граждан или тех лиц, которым он адресован;
муниципальный правовой акт устанавливает либо изменяет общеобязательные правила или имеет индивидуальный характер. В первом случае это нормативный акт, во втором - акт применения права.
2. В комментируемой статье систематизированы муниципальные правовые акты. Данная систематизация проведена на основе критерия юридической силы. В иерархии муниципальных правовых актов высшей юридической силой обладает устав муниципального образования, далее идут правовые акты, принятые на местном референдуме (сходе граждан), нормативные и иные правовые акты представительного органа муниципального образования. И замыкают цепочку правовые акты главы муниципального образования, постановления и распоряжения главы местной администрации, иных органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления, предусмотренных уставом муниципального образования. Данные правовые акты чаще всего носят индивидуальный характер и являются подзаконными актами, т.е. они принимаются на основе устава муниципального образования и местных законов и не должны им противоречить.
3. В пункте 2 комментируемой статьи раскрывается правовая природа устава муниципального образования и оформленных в виде правовых актов решений, принятых на местном референдуме (сходе граждан). Как уже отмечалось, данные акты являются актами высшей юридической силы в системе муниципальных правовых актов (остальные акты не должны им противоречить), имеют прямое действие (для их исполнения не нужно принятие других правовых актов) и применяются на всей территории муниципального образования, т.е. распространяются на всех граждан, находящихся временно или постоянно на данной территории.
4. Пунктом 3 комментируемой статьи закрепляются предметы ведения представительного органа муниципального образования. Представительный орган принимает муниципальные правовые акты по вопросам:
отнесенным к его компетенции федеральными законами, законами субъекта Российской Федерации, т.е. вопросы местного значения, касающиеся непосредственного обеспечения жизнедеятельности населения муниципального образования;
отнесенным к его компетенции уставом муниципального образования;
организации деятельности представительного органа муниципального образования, т.е. принимают регламент представительного органа и иные акты, касающиеся его работы.
Принимаемые представительным органом местного самоуправления решения устанавливают правила, обязательные для исполнения на территории муниципального образования.
5. Пункты 4 - 6 комментируемой статьи посвящены правовым актам, принимаемым главой муниципального образования. Вопросы, регулируемые в актах главы муниципального образования, зависят от его правового статуса. Глава муниципального образования может быть председателем представительного органа муниципального образования или главой местной администрации. В первом случае он принимает правовые акты по вопросам организации деятельности представительного органа муниципального образования в соответствие с п. 5 комментируемой статьи. Во втором случае он принимает акты по вопросам местного значения и вопросам, связанным с осуществлением отдельных государственных полномочий, переданных органам местного самоуправления федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации, а также распоряжения по вопросам организации работы местной администрации. Таким образом, при сравнении полномочий главы муниципального образования, который является председателем представительного органа муниципального образования, и полномочий главы муниципального образования, который является главой местной администрации, можно сделать вывод о более широкой компетенции главы местной администрации.
Правовой статус правовых актов, принимаемых главой муниципального образования, зависит от количества ситуаций, подвергающихся правовому воздействию. В случае, если правовой акт рассчитан на применение неограниченного количества раз, то он является нормативным правовым актом - это постановление. Если правовой акт рассчитан на применение в одном единственном случае, то это индивидуальный правовой акт - распоряжение.
6. В пункте 7 комментируемой статьи установлено, какие правовые акты принимают иные должностные лица местного самоуправления. Они издают распоряжения и приказы по вопросам, отнесенным к их полномочиям уставом муниципального образования. Должностным лицом местного самоуправления является выборное либо заключившее контракт (трудовой договор) лицо, наделенное исполнительно-распорядительными полномочиями по решению вопросов местного значения и (или) по организации деятельности органа местного самоуправления.
7. Современное состояние нормативной базы местного самоуправления не всегда позволяет населению знакомиться и реализовывать акты местных органов, что, с одной стороны, снижает эффективность их применения, а с другой - не дает возможность жителям контролировать работу местных органов. Последнее обстоятельство противоречит сути самоуправления и подрывает принципы демократии.
Кроме того, многие местные органы столкнулись с тем, что они не всегда знают, какие из их нормативных актов действуют, а какие отменены полностью или частично последующими актами, появляющимися судебными решениями. Возникает новая проблема, связанная с соответствием местных нормативных актов федеральным актам и актам субъектов Российской Федерации, т.к. местное нормотворчество часто опережает федеральное. Такая запутанность и противоречивость законодательства объективно создает проблемы с исполнением предписаний, содержащихся в нормативных актах, а также с применением необходимых методов управления, в частности мер принуждения. Поэтому должностные лица органов, например санэпиднадзора, налоговой инспекции и т.п., не всегда могут обеспечить должное исполнение местных нормативных актов.
Для разрешения всех этих и некоторых других проблем можно использовать форму работы с местными актами, которая широко применяется в США. Речь идет о возможной разработке и внедрении системы "горизонтальной" кодификации местных нормативных актов.
В нашей стране достаточно развита "вертикальная" кодификация, когда обрабатываются и обобщаются определенным образом нормативные акты - кодексы, регулирующие конкретную сторону или сферу общественной жизни: Семейный кодекс, Гражданский кодекс, Водный кодекс и др. Как писал С.С. Алексеев, кодификация - это "наиболее совершенный и естественный... вид правотворчества, при котором обеспечивается единое, согласованное и упорядоченное нормативное регулирование данного вида отношений и тем самым достигается системное развитие всего нормативного материала".
"Горизонтальная" кодификация преследует те же конечные цели и дает тот же результат. Но обработке подлежат не акты, регулирующие конкретный вопрос, а все нормативные акты одного территориального уровня. Например, все акты, издаваемые на уровне субъекта РФ, или все акты, принимаемые на уровне муниципалитета.
В США на национальном уровне и уровне штатов были тщательно разработаны и приняты законы о кодификации нормативных актов, положившие конец противоречиям и конфликтам между принимаемыми законами. Издание кодекса США на федеральном уровне позволило Конгрессу и обычным людям упростить процедуру поиска текстов федеральных законов. На уровне штатов также практически везде есть кодексы, состоящие из многих томов и содержащие нормы из всех статутов. Лишь на муниципальном уровне предстоит еще выполнить определенный объем работы. Например, к началу 60-х гг. XX в. более 500 американских городов имели свои муниципальные кодексы.
Строго говоря, американцами используются две формы систематизации местных актов - кодификация (codification) и инкорпорация (compilation). Но федеральная финансовая помощь активнее выделяется под проекты, связанные с кодификацией, пересмотром местных ордонансов, развитием кодификационных служб.
Основная цель горизонтальной кодификации - переработать и поместить в один документ все многообразие нормативных актов одного территориального уровня (города, штата или государства), которые имеют постоянное и всеобщее действие, но разные предметы правового регулирования. Кодекс строится по предметному принципу, так что, открыв раздел с соответствующим заголовком, можно найти все нормы, регулирующие данный вопрос, ранее содержащиеся в отдельных местных актах. В этом случае читателю нет необходимости самому выискивать старые и новые нормативные акты и проверять, какие из них устарели и отменены частично или полностью, какие не отменены, но противоречат федеральному законодательству, а какие действуют.
Горизонтальная кодификация, в свою очередь, позволяет решить и другие проблемы.
Во-первых, в настоящее время в России большинство местных нормативных актов готовится не юристами, что объективно приводит к наличию юридических коллизий. Следовательно, кодификация, проводимая профессионалами, позволит выявить и устранить пробелы и противоречия в местных нормативных актах, улучшить их качество. При принятии разрозненных нормативных актов эти пробелы и противоречия могут не замечаться и быть выявлены только при комплексном исследовании всего массива документов.
Обеспечить все органы местного самоуправления квалифицированными юристами, специалистами в области муниципального права вряд ли в скором времени возможно, а создание специальных организаций, имеющих профессионалов и способных выполнить работы по кодификации, достаточно реально.
В США также отдают отчет в том, что кодификация местных нормативных актов является достаточно сложной работой и может быть осуществлена только специалистами. Есть специальные компании, которые на профессиональной основе берутся осуществлять эту работу. Например, в штате Вашингтон находятся две издательские фирмы, которые осуществляют кодификацию местных нормативных актов для американских и канадских городов.
Во-вторых, местному населению, делегировавшему право принятия решений представительным органам, необходимо иметь четкое представление об их деятельности. Из этого вытекает необходимость расширения возможностей для ознакомления, изучения и использования населением актов органов местного самоуправления. Знакомиться с разрозненными местными актами, часть из которых опубликована в одних изданиях, а часть - в других, причем это все происходило в разное время, достаточно сложно. Кодекс представляет собой отдельную книгу или иное сходное по виду издание, с которым удобно работать и которое проще достать.
В-третьих, кодификация предполагает и одновременное "осовременивание" нормативных актов. Это происходит по четырем направлениям.
Предмет правового регулирования. Местные акты могут регулировать отношения, которые уже перестают быть достаточно типовыми; в то же время эти нормы еще не регулируют отношения, которые имеют тенденцию становиться типовыми, но пока таковыми не являются. Например, необходимо ли правовое регулирование размещения на улицах города рекламы? Где-то это уже актуально, где-то еще нет, но тенденция очевидна. Иначе говоря, быстро меняющиеся реалии приводят к возникновению новых общественных отношений, для регулирования которых необходимы новые правовые основы. Предмет правового регулирования подвергается сильным изменениям.
Административные методы. За время действия нормативного акта могут появиться и новые методы управления, основанные на иной мотивации человеческой деятельности, которые предполагают другое регулирование. Все больше появляется косвенных методов управления, которые характеризуются опосредованным воздействием через создание определенной ситуации. Например, через введение лицензирования новых видов деятельности, осуществление которых ранее не требовало получения специального разрешения. При этом лицо, осуществляющее кодификацию, естественно, должно иметь практический опыт работы, необходимые управленческие знания и быть способным увидеть появление этих новых тенденций.
Терминология. Местные акты, подготавливаемые и принимаемые в разное время разными людьми, используют разный понятийный аппарат, который не всегда бывает адекватно соотносим. Сейчас, например, очень много проблем возникло из-за попыток соотнести термин "местное сообщество", который в Конституции РФ отсутствует, а во многих актах субъектов РФ есть, и термин "муниципальное образование", которого в Конституции РФ также нет, а федеральный закон использует. Налицо создание дополнительных трудностей из-за отсутствия единого понятийного аппарата. Но даже если такого рода проблем нет, могут возникнуть терминологические недоразумения, связанные с новым названием органа, переименованием улицы и т.д. Кроме того, могут появиться новые термины, которые лучше и точнее описывают суть привычных явлений. И эти термины необходимо использовать. Например, еще лет десять назад мы говорили об органах государственной власти и управления. Сейчас используется другой термин - "органы государственной власти". Появилась необходимость соотнести понятия "органы исполнительной власти" и "органы государственного управления".
Меры принуждения и санкции. У нас, к сожалению, имеют место случаи, когда размер штрафа, налагаемого за правонарушение, меньше, чем "цена" правомерного поведения. Например, штраф за безбилетный проезд в пригородной электричке меньше стоимости билета, т.е взыскание настолько незначительно, что не может сдержать поток правонарушений и не выполняет свою основную функцию.
В-четвертых, в процессе кодификации могут быть устранены грамматические, стилистические и смысловые ошибки и опечатки, возникающие из-за разных объективных и субъективных причин. Например, два года назад при разработке положения о выборах в депутаты Новосибирского городского собрания было принято решение о невозможности совмещения депутатского мандата в представительном органе государственной власти Новосибирской области и представительном органе местного самоуправления. Для описания этой ситуации законодатель использовал такую формулу: "Кандидат может баллотироваться только в один представительный орган власти". Имелось в виду: либо орган государственной власти, либо орган местного самоуправления. Но произошла описка и вышеупомянутая фраза появилась в таком варианте: "Кандидат может баллотироваться только в один представительный орган государственной власти и местного самоуправления". На основании этой статьи городская избирательная комиссия отказала в регистрации кандидату, пожелавшему сделать иначе. Кандидат, которому отказали в регистрации, обратился в суд, заявив, что орган местного самоуправления не является органом власти, поэтому отказ городской избирательной комиссии необоснован. Пришлось в суде доказывать, является ли орган местного самоуправления органом власти, хотя изначально можно было использовать более корректную формулировку и избежать этих проблем.
Так как кодификация предполагает обобщение и изучение всех нормативных актов муниципалитета и издание на их базе одного акта, состоящего из разделов, охватывающих разные стороны деятельности органов местного самоуправления, это является достаточно трудоемкой работой. Поэтому в США существует определенная методика. Кратко она может быть изложена следующим образом.
После получения от местных властей всех актов происходит их механическое деление на нормативные и индивидуальные акты. Дальнейшая работа проводится только с нормативным материалом. Используя разработанный классификатор, весь массив обрабатываемого материала делится по определенным признакам. Разобранные акты проверяются на предмет соответствия их вышестоящим нормативным актам. При этом один акт может содержать нормы, относящиеся к разным разделам. Поэтому необходимо "делить акты на кусочки" и подвергать дальнейшей обработке. Кроме того, проводится работа по выявлению и устранению внутренних противоречий. Особое внимание уделяется переструктурированию актов, их языку, приемам юридической техники. После проведения подготовки на базе существующих нормативных актов по разработанной методике создается муниципальный кодекс. Выявленные противоречия, пробелы и несоответствия доводятся до сведения городских властей, согласовываются и устраняются по заранее согласованной с органами местного самоуправления методике. После устранения всех противоречий и пробелов документ выносится на обсуждение и утверждение муниципалитета. Утвержденный кодекс готовится для публикации.
Надо иметь в виду, что в одном акте могут содержаться нормы, регулирующие отношения, складывающиеся в разных сферах. В этой связи возрастает роль аккуратно и корректно составленного классификатора. Еще лет 40 - 50 назад в США был разработан модельный муниципальный кодекс, который состоял из 21 раздела (193 главы), что позволяло избежать смешения вопросов. Все статьи, относящиеся к определенному предмету, помещались в одной главе. На практике же реальное количество глав могло быть и иным. Например, в муниципальном кодексе Атланты 93 главы, включая городскую хартию; в кодексе Милуоки 108 глав. Модельный классификатор предполагал наличие следующих разделов.
Представительные органы: регламент заседаний; правовое регулирование правотворческого процесса; право правотворческой инициативы; референдум. Органы управления: подразделения, их права и обязанности. Персонал: гражданская служба, продвижение по службе, прием и увольнение, заработная плата. Выборы: регистрация избирателей; выдвижение кандидатов; избирательная кампания; специальные и обычные выборы. Финансы: исчисление и уплата налогов и сборов; долговые обязательства, аудит; бухгалтерский и финансовый учет; муниципальные контракты и покупки. Суды: юрисдикция; процедура; иски. Общественные работы. Общественные дороги и места общего пользования: проспекты, улицы и аллеи; парки и скверы; деревья, кусты и иная растительность; общественные рынки. Полиция. Противопожарная безопасность: подразделения, инспектора. Муниципальные коммунальные услуги: вода, электроэнергия, газ, почта, телефон, телеграф, франчайзинг, контракты. Дорожное движение. Образование: школы, библиотеки. Общественное спокойствие: общественное осуждение, курение, шум, реклама. Мораль и порядок: азартные игры, наркотики, массовые беспорядки. Гавани: навигация, мосты, доки. Бизнес и торговля: лицензирование, пиво и спиртное. Городское планирование: зонирование, планирование. Жилищный кодекс: разрешение, строительство, водо-, тепло- и электроснабжение. Ответственность. Приложения и указатели.
Окончательный проект кодекса состоит из следующих частей: текст ордонанса, на основании которого была произведена работа по кодификации; заключение клерка о выявленных противоречиях, пробелах, неточностях, опечатках и прочих необходимых исправлениях; ордонанс, которым принимается и утверждается предложенный кодекс; список ордонансов, которые были переработаны и вошли в состав кодекса (не обязательно, но желательно); содержание; текст самого кодекса; указатели и индексы.
Данный опыт представляется достаточно интересным и возможным для использования как на уровне субъектов Российской Федерации, так и на местном уровне. Конечно, немедленное апробирование и внедрение описанного механизма представляется достаточно сложным, хотя бы потому что количество юристов в России и в Америке несопоставимо, специалистов в области муниципального права можно по пальцам пересчитать. Для этой работы нужны в первую очередь профессионалы, способные ее освоить.
(2-е издание, дополненное)
под ред. В.И. Шкатуллы
"Юстицинформ", 2006