1. Преобразованием муниципальных образований является объединение муниципальных образований, разделение муниципальных образований, изменение статуса городского поселения в связи с наделением его статусом сельского поселения, изменение статуса сельского поселения в связи с наделением его статусом городского поселения, изменение статуса городского поселения в связи с наделением его статусом городского округа либо лишением его статуса городского округа, изменение статуса муниципального округа в связи с наделением его статусом городского округа, изменение статуса городского округа в связи с наделением его статусом муниципального округа или статусом городского округа с внутригородским делением либо лишением его статуса городского округа с внутригородским делением, присоединение поселения к городскому округу с внутригородским делением и выделение внутригородского района из городского округа с внутригородским делением.
2. Преобразование муниципальных образований осуществляется законами субъектов Российской Федерации по инициативе населения, органов местного самоуправления, органов государственной власти субъектов Российской Федерации, федеральных органов государственной власти в соответствии с настоящим Федеральным законом. Инициатива населения о преобразовании муниципального образования реализуется в порядке, установленном федеральным законом и принимаемым в соответствии с ним законом субъекта Российской Федерации для выдвижения инициативы проведения местного референдума. Инициатива органов местного самоуправления, органов государственной власти о преобразовании муниципального образования оформляется решениями соответствующих органов местного самоуправления, органов государственной власти. Закон субъекта Российской Федерации о преобразовании муниципального образования не должен вступать в силу в период избирательной кампании по выборам органа местного самоуправления данного муниципального образования, в период кампании местного референдума.
3. Объединение двух и более поселений, не влекущее изменения границ иных муниципальных образований, осуществляется с согласия населения каждого из поселений, выраженного представительным органом каждого из объединяемых поселений.
3.1. Объединение поселения с городским округом осуществляется с согласия населения поселения и городского округа, выраженного представительным органом соответствующих поселения и городского округа, а также с учетом мнения населения муниципального района, выраженного представительным органом соответствующего муниципального района. Объединение всех поселений, входящих в состав муниципального района, с городским округом осуществляется с согласия населения поселений, муниципального района и городского округа, выраженного представительным органом соответствующего поселения, муниципального района и городского округа. Поселение, объединенное с городским округом, утрачивает статус муниципального образования. Муниципальный район, в котором все поселения, входившие в его состав, объединились с городским округом, утрачивает статус муниципального образования.
3.1-1. Объединение всех поселений, входящих в состав муниципального района, осуществляется с согласия населения, выраженного представительными органами соответствующих поселений и муниципального района, и влечет наделение вновь образованного муниципального образования статусом муниципального округа. При этом, если население двух и более поселений не выразило в установленной форме своего согласия на объединение всех поселений, входящих в состав муниципального района, такое объединение не осуществляется. Муниципальный район, в котором все поселения, входившие в его состав, объединились, а также указанные поселения утрачивают статус муниципального образования.
3.2. Объединение двух и более внутригородских районов, не влекущее изменения границ иных муниципальных образований, осуществляется с учетом мнения населения каждого из соответствующих внутригородских районов в соответствии с уставом внутригородского района и с согласия населения городского округа с внутригородским делением, выраженного представительным органом городского округа с внутригородским делением.
3.3. Объединение городских округов, объединение муниципальных округов, объединение городского округа с муниципальным округом осуществляются с согласия населения, выраженного представительными органами каждого из объединяемых муниципальных образований. Каждый из объединившихся городских округов, объединившихся муниципальных округов, объединившиеся городской округ и муниципальный округ утрачивают статус муниципального образования.
4. Объединение двух и более муниципальных районов, не влекущее изменения границ иных муниципальных образований, осуществляется с учетом мнения населения, выраженного представительными органами каждого из объединяемых муниципальных районов.
5. Разделение поселения, влекущее образование двух и более поселений, осуществляется с согласия населения каждого из образуемых поселений, выраженного путем голосования, предусмотренного частью 3 статьи 24 настоящего Федерального закона, либо на сходах граждан, проводимых в порядке, предусмотренном статьей 25.1 настоящего Федерального закона.
5.1. Разделение муниципального или городского округа, влекущее образование двух и более муниципальных или городских округов, осуществляется с учетом мнения населения, выраженного представительным органом соответствующего муниципального или городского округа.
6. Разделение муниципального района осуществляется с учетом мнения населения, выраженного представительным органом муниципального района.
6.1. Разделение внутригородского района, влекущее образование двух и более внутригородских районов, осуществляется с учетом мнения населения образуемых внутригородских районов в соответствии с уставом разделяемого внутригородского района и с согласия населения городского округа с внутригородским делением, выраженного его представительным органом.
6.2. Присоединение поселения к городскому округу с внутригородским делением осуществляется с согласия населения данного поселения и городского округа с внутригородским делением в соответствии с их уставами, а также с учетом мнения населения муниципального района, из состава которого исключается указанное поселение, выраженного представительными органами указанных муниципальных образований.
Поселение, присоединяемое к городскому округу с внутригородским делением, наделяется законом субъекта Российской Федерации статусом внутригородского района.
6.3. Выделение внутригородского района из городского округа с внутригородским делением осуществляется с согласия населения городского округа с внутригородским делением и муниципального района, в состав которого будет входить указанная территория, в соответствии с их уставами, а также с учетом мнения населения внутригородского района в соответствии с его уставом. Внутригородской район, выделяемый из городского округа с внутригородским делением, наделяется законом субъекта Российской Федерации статусом городского или сельского поселения.
7. Изменение статуса городского поселения в связи с наделением его статусом городского округа либо лишением его статуса городского округа осуществляется законом субъекта Российской Федерации с согласия населения соответствующего городского поселения, а также с согласия населения муниципального района, из состава которого выделяется (в состав которого включается) соответствующее городское поселение, выраженного представительными органами указанных муниципальных образований.
7.1. Изменение статуса городского округа в связи с наделением его статусом городского округа с внутригородским делением либо лишением его статуса городского округа с внутригородским делением осуществляется законом субъекта Российской Федерации с учетом мнения населения соответствующего городского округа в соответствии с его уставом и законом субъекта Российской Федерации. Лишение муниципального образования статуса городского округа с внутригородским делением влечет за собой упразднение внутригородских районов.
7.2. Изменение статуса городского поселения в связи с наделением его статусом сельского поселения, изменение статуса сельского поселения в связи с наделением его статусом городского поселения осуществляются законом субъекта Российской Федерации с согласия населения соответствующего поселения, выраженного представительным органом указанного муниципального образования.
7.3. Изменение статуса муниципального округа в связи с наделением его статусом городского округа, изменение статуса городского округа в связи с наделением его статусом муниципального округа осуществляются законом субъекта Российской Федерации с учетом мнения населения соответствующего муниципального или городского округа, выраженного представительным органом указанного муниципального или городского округа.
8. Преобразование муниципальных образований влечет создание вновь образованных муниципальных образований в случаях, предусмотренных частями 3, 3.1-1, 3.2, 3.3, 4 - 6.1 настоящей статьи.
9. Преобразования поселений, в результате которых муниципальный район будет состоять из одного поселения, не допускаются.
10. Городские округа, которые в результате преобразований муниципальных образований перестают соответствовать требованиям к доле населения, проживающего в городах и (или) иных городских населенных пунктах, и площади территории городского округа либо к плотности населения на территории городского округа, которые предусмотрены статьей 11 настоящего Федерального закона, подлежат наделению законом субъекта Российской Федерации статусом муниципального округа.
Комментарии к статье 13 131-ФЗ Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации:
Комментарий к статьям 12, 13
Совместное рассмотрение ст. 12 и 13 комментируемого Федерального закона обусловлено тем, что обе они регулируют вопросы реорганизации территориального устройства местного самоуправления. При этом в отношении перечня субъектов права выдвижения инициативы соответствующей реорганизации, а также порядка реализации указанной инициативы названные статьи содержат идентичное регулирование.
1. Рассматривая перечень субъектов, по инициативе которых может производиться изменение границ или преобразование муниципальных образований (население, органы местного самоуправления, органы государственной власти субъекта РФ, федеральные органы государственной власти), следует обратить особое внимание на двух последних субъектов. Наделение органов государственной власти полномочиями по выдвижению инициативы изменения территориальной организации местного самоуправления является свидетельством того, что данный вопрос рассматривается как затрагивающий и интересы функционирования государственной власти.
2. Комментируемыми статьями вводится новый институт - согласие населения на изменение границ или преобразование муниципального образования. Введение этого института направлено на законодательное обеспечение и развитие нормы ст. 131 Конституции РФ, установившей, что "изменение границ территорий, в которых осуществляется местное самоуправление, допускается с учетом мнения населения соответствующих территорий".
Установлены также случаи, когда такое согласие является обязательным:
а) изменение границ поселений, влекущее отнесение территорий отдельных входящих в их состав населенных пунктов к территориям других поселений, осуществляется с согласия населения данных населенных пунктов, с учетом мнения представительных органов соответствующих поселений;
б) изменение границ муниципальных районов, влекущее отнесение территорий отдельных входящих в их состав поселений и (или) населенных пунктов к территориям других муниципальных районов, осуществляется с согласия населения данных поселений и (или) населенных пунктов, с учетом мнения представительных органов соответствующих муниципальных районов;
в) объединение двух и более поселений, не влекущее изменения границ иных муниципальных образований, осуществляется с согласия населения каждого из поселений;
г) разделение поселения, влекущее образование двух и более поселений, осуществляется с согласия населения каждого из образуемых поселений;
д) изменение статуса городского поселения в связи с наделением его статусом городского округа либо лишением его статуса городского округа осуществляется законом субъекта Российской Федерации с согласия населения соответствующего городского поселения, а также с согласия населения муниципального района, из состава которого выделяется (в состав которого включается) соответствующее городское поселение.
Для определения, имеется или нет согласие населения на соответствующее преобразование, проводится голосование, предусмотренное ч. 3 ст. 24 комментируемого Федерального закона, а в муниципальных образованиях с численностью избирателей менее 100 человек - сход граждан.
Представляет отдельный интерес ситуация, когда Федеральный закон устанавливает, что мнение населения выявляется через решение представительного органа муниципального образования, а население ставит вопрос о необходимости проведения голосования. К примеру, такая ситуация вполне реальна при рассмотрении вопроса о передаче крупного населенного пункта из поселения в поселение или из района в район. С формальной точки зрения, действующая редакция Федерального закона дает основания для отказа в подобной инициативе. Вместе с тем такая ситуация вступает в противоречие с правовой позицией Конституционного Суда РФ, изложенной в Постановлении КС РФ от 24 января 1997 г. N 1-П (так называемое Удмуртское дело). Из названного Постановления следует, что Конституционный Суд РФ рассматривает прямое волеизъявление граждан в качестве наиболее адекватной формы реализации ранее процитированной нормы ст. 131 Конституции РФ. При этом также указывается, что при проявлении населением инициативы прямого волеизъявления оно должно быть осуществлено.
Представляется, что при возникновении указанной коллизии следует руководствоваться правовыми позициями Конституционного Суда РФ, тем более что назначение соответствующего голосования осуществляется представительным органом местного самоуправления. В таком случае его решение о назначении голосования будет означать еще и передачу своего публично-властного полномочия источнику власти местного самоуправления - населению муниципального образования, причем осуществленному по инициативе населения. (Это своего рода аналог ситуации, когда руководитель принимает на себя рассмотрение вопроса, отнесенного в соответствии с должностной инструкцией к ведению его подчиненного.)
3. В комментируемых статьях описан ряд вариантов изменения границ и преобразования муниципальных образований. При этом положения ст. 13 сформулированы таким образом, что дают основания для вывода, что изложенный перечень преобразований муниципальных образований является исчерпывающим. Однако изложенными в комментируемых статьях вариантами перечень возможных реорганизаций территориального устройства местного самоуправления не исчерпывается.
Так, вне рассмотрения оказался ряд востребованных практикой реорганизаций:
передача территорий между районом и городским округом;
преобразование района в городской округ;
упразднение муниципального образования с разделом его территории между сопредельными муниципальными образованиями.
Вместе с тем представляется, что нормы комментируемого Федерального закона дают основу для регулирования названных ситуаций.
Передача территорий от района городскому округу и наоборот должна подчиняться общей логике норм ч. 3 и 4 ст. 12. Передача населенной территории требует согласия населения передаваемой территории и учета мнения представительных органов передающего и принимающего муниципальных образований. Передача ненаселенной территории осуществляется с учетом мнения представительных органов соответствующих муниципальных образований.
Преобразование района в городской округ можно рассматривать как цепочку одновременно осуществляемых преобразований и изменений границ муниципальных образований: преобразование районного центра или иного городского поселения в составе района в городской округ плюс передача всех иных поселений, оставшихся в районе, в состав городского округа. Необходимо отметить, что реализация этой цепочки требует согласия на такую реорганизацию всех без исключения поселений в составе района.
Упразднение муниципального образования с разделом его территории между сопредельными муниципальными образованиями также можно рассматривать как цепочку: разделение муниципального образования на несколько новых и объединение каждого из новых муниципальных образований с соответствующим сопредельным муниципальным образованием. Реализация данной схемы тоже требует согласия на такое преобразование всех затрагиваемых муниципальных образований, а также населений каждой из частей, на которые делится упраздняемое муниципальное образование.
4. Комментируемый Федеральный закон (п. 6 ч. 1 ст. 11) устанавливает численность населения сельского поселения с оговоркой "как правило", т.е. численность населения может быть и меньше указанной. В развитие этой нормы ч. 5 ст. 12 Федерального закона определено, что уменьшение численности населения менее чем на 50% не является достаточным основанием для инициирования процедуры изменения границ муниципального образования органами местного самоуправления, органами государственной власти субъекта РФ или федеральными органами государственной власти. Для выдвижения ими рассматриваемой инициативы должны быть и другие аргументы. Однако для инициирования процедуры изменения границ муниципального образования населением никаких ограничений не установлено.
5. Статья 13 Федерального закона дает определение преобразования муниципального образования через перечень видов, в которых преобразование может быть осуществлено. К преобразованиям муниципальных образований отнесены: объединение муниципальных образований, разделение муниципальных образований, изменение статуса городского поселения в связи с наделением его статусом городского округа либо лишением его статуса городского округа.
Следует отметить, что целесообразность выделения в качестве отдельного вида последнего из названных преобразований вызывает сомнение. Фактически при наделении поселения статусом городского округа речь идет о разделении района на городской округ и "новый" район, территория которого состоит из территории "старого" района за вычетом территории городского округа. Утрата статуса городского округа - это образование "нового" района путем объединения "старого" района с сопредельным городским округом. Регламентация этих преобразований в полной мере соответствует нормам о порядке объединения и разделения муниципальных образований.
Поскольку преобразование различных муниципальных образований затрагивает различный объем прав проживающего населения, законодательно установлены различные требования к мнению граждан. В одних случаях требуется учет мнения, в других - согласие, выраженное путем голосования.
(2-е издание, дополненное)
под ред. В.И. Шкатуллы
"Юстицинформ", 2006