Органы местного самоуправления и должностные лица местного самоуправления несут ответственность перед населением муниципального образования, государством, физическими и юридическими лицами в соответствии с федеральными законами.
Комментарии к статье 70 131-ФЗ Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации:
1. Комментируемая статья закрепляет важнейший принцип ответственности органов местного самоуправления и их должностных лиц. Расшифровывая данный принцип, нужно иметь в виду не только наказание должностных лиц муниципальных органов как объективное последствие ответственности. Органы местного самоуправления отвечают также и за добросовестное руководство территорией, и за создание нормальных жизненных условий для всего населения. В этом смысле можно употребить используемый некоторыми юристами термин "позитивная ответственность".
2. Важнейшие сферы ответственности местного самоуправления.
Образование. В области образования к вопросам местного значения отнесены организация, содержание и развитие муниципальных учреждений дошкольного, основного общего и среднего профессионального образования. На практике эта норма вылилась в практически повсеместную передачу полной ответственности за всю сеть образовательных учреждений органам местного самоуправления. Сегодня 71,5% расходов на образование в целом осуществляется из местных бюджетов. При этом муниципальные образования в подавляющем большинстве случаев лишены необходимых для этого материальных и финансовых ресурсов. Особенно острая ситуация сложилась в сельской местности, где почти все школы являются муниципальными, финансовые возможности органов местного самоуправления особенно невелики, а удельные затраты на одного обучающегося при этом существенно выше - в 1,25 - 1,5 раза.
Органы местного самоуправления в большинстве своем не заинтересованы в оптимизации сети школьных учреждений, что приводит к неоправданному и неэффективному росту затрат в этой сфере. Федеральные органы государственной власти принимают при этом такие решения, которые предопределяют затраты органов местного самоуправления, не адекватные их доходам. Примерами могут служить уменьшение норматива классокомплектов с 40 учащихся до 25, увеличение учебной нагрузки на учащихся и другие решения, влекущие значительное увеличение затрат и не подкрепленные реальными экономическими возможностями государства.
Как представляется, реальные возможности органов местного самоуправления в сфере образования ограничены обеспечением материально-технических условий для предоставления образовательных услуг. Финансирование самого образовательного процесса, в том числе заработной платы, учебных расходов и др., естественно было бы отнести к органам государственной власти регионального уровня. На общегосударственном уровне должны устанавливаться федеральные образовательные стандарты, а также приниматься меры контроля за их соблюдением. Непосредственное осуществление расходов следует возложить на органы местного самоуправления. Это распределение полномочий в наибольшей мере удовлетворяет жесткому требованию сохранения единства образовательного пространства.
Здравоохранение. Аналогичная ситуация сложилась и в области здравоохранения. Местное самоуправление ответственно не за предоставление населению медицинских услуг, а за организацию, содержание и развитие муниципальных учреждений здравоохранения. Практика передачи медицинских учреждений в ведение органов местного самоуправления привела к возникновению серьезных проблем. С 1997 г. на 8% сократилось число больниц, на 6% - количество диспансеров, на 3,5% - амбулаторно-поликлинических учреждений. На 7% сократился общий коечный фонд. Параллельно в медицинских учреждениях, находящихся в муниципальном ведении, развивается процесс сокращения численности медицинского персонала. Положение дел в области здравоохранения однозначно свидетельствует о необходимости решительных мер по приведению в соответствие объема ответственности с имеющейся в распоряжении муниципальных образований ресурсной базой. Относительно лучше дело обстоит в муниципальных образованиях, созданных на уровне крупных городов и районов, поскольку традиционно сложившаяся инфраструктура, как правило, предполагает наличие достаточно развитых учреждений здравоохранения в районном центре. Но такова ситуация не во всех регионах Российской Федерации. Отсутствие четкого определения функций местного самоуправления в области здравоохранения, отсутствие заинтересованности в оптимизации структуры медицинского обслуживания, дублирование функций повсеместно приводит к неэффективному расходованию средств в этой сфере.
Обеспечение общественного порядка. За последние годы были утрачены многие позитивные формы и методы деятельности, прежде всего связанные с привлечением широких слоев общественности к охране правопорядка, профилактике правонарушений. Следует признать, что раньше работа по предупреждению бытовых преступлений, а также борьба с такими негативными социальными явлениями, как попрошайничество, бродяжничество, алкоголизм, велась более системно и целенаправленно. Сегодня прежняя достаточно эффективная система как общей, так и индивидуальной профилактики оказалась практически полностью разрушенной. Очевидно, что стереотипные подходы к обеспечению общественного порядка уже не срабатывают. Нужны принципиально новые решения, соответствующие нашим историческим традициям и передовому зарубежному опыту, отвечающие требованиям сегодняшнего дня, способные возродить обстановку всеобщего неприятия противоправного поведения в его любых видах, мобилизовать граждан на непосредственное участие в охране правопорядка. Мировая практика свидетельствует, что действенная охрана общественного порядка возможна лишь при деятельном участии местного самоуправления как наиболее близкого к гражданам уровня публичной власти. В то же время реализация органами местного самоуправления этой важнейшей функции натолкнулась на серьезное препятствие в виде неопределенности статуса муниципальных органов охраны порядка. В одних случаях они трактуются как дополнительные подразделения милиции общественной безопасности, находящейся в ведении органов государственной власти федерального и регионального уровня, в других - как специальные сугубо муниципальные формирования. В субъектах Федерации использовались различные формы сочетания этих подходов. Результаты проведенных экспериментов свидетельствуют о целесообразности создания подразделений муниципальной милиции с подчинением их органам местного самоуправления и передачи им ряда функций органов внутренних дел в области обеспечения общественного порядка и борьбы с преступностью - при условии одновременного появления на этом же уровне необходимых для их содержания ресурсов.
Жилищно-коммунальное хозяйство. Ответственность за положение дел в этой сфере практически полностью, без какого-либо расщепления возложена на органы местного самоуправления. При этом до последнего времени сохранялся в неприкосновенности подход, сводящий к минимуму участие самих граждан в развитии жилищно-коммунального хозяйства. Реформа этой важнейшей с точки зрения удовлетворения насущных нужд граждан сферы давно назрела и в последнее время активизировалась. Неэффективность системы управления жилищно-коммунальным хозяйством муниципальных образований, монопольное положение большинства предприятий, предоставляющих услуги по содержанию и обслуживанию жилищного фонда, одновременное исполнение одним субъектом функций управления жилищным фондом и обслуживания его, бесправное и зависимое положение граждан как потребителей жилищно-коммунальных услуг приводит к постоянному росту задолженности муниципальных образований перед коммунальными предприятиями, несмотря на то, что фактический объем финансирования этой сферы из бюджетов субъектов Федерации также увеличивается с каждым годом. В 1999 г. он вырос на 28,4% по сравнению с 1998 г., в 2000 г. - на 61% по отношению к 1999 г. Ситуация усугубляется и тем, что с каждым годом растет и объем предоставляемых гражданам льгот по оплате жилищно-коммунальных услуг (в 2000 г. рост составил 47,4%, в 2001 г. - уже 55,5%). В то же время реформа жилищно-коммунального хозяйства на местном уровне часто ограничивается постоянным ростом стоимости жилищных услуг без улучшения их качества, что создает ситуацию деградации капитальной части семейных бюджетов. Люди вынуждены жить в постоянно ветшающем жилом фонде и при этом оплачивать в возрастающих объемах бесхозяйственность обслуживающих организаций и устаревшие, ресурсоемкие коммунальные технологии.
Именно в сфере жилищно-коммунального хозяйства особенно четко видна недопустимость разрыва между объемом возложенных на орган местного самоуправления функций и объемом находящихся в его распоряжении ресурсов. Именно при анализе положения в этой отрасли становится очевидно и то, что устранение этого разрыва возможно лишь в рамках комплексного подхода. Законодательство, прежде всего в налогово-бюджетной сфере, должно создать заинтересованность муниципальных руководителей в эффективном хозяйствовании. Подлежат пересмотру и конкретные объемы ответственности органов местного самоуправления, и объемы необходимых им ресурсов. Ситуация, когда вследствие установления так называемых нефинансируемых мандатов кредиторская задолженность предприятий жилищно-коммунальной сферы возрастает на 60 млрд. руб. ежегодно, просто нетерпима. Она приводит к массовому банкротству коммунальных предприятий, отключению населенных пунктов от подачи тепла, воды, электроэнергии. При этом в ряде случаев руководители органов местного самоуправления на самом деле заинтересованы в сохранении статус-кво, поскольку имеют возможность вместо конкретных действий и практических мер возлагать всю ответственность за плачевное состояние жилищно-коммунальной сферы на органы государственной власти.
Социальная поддержка населения. Комментируемый Закон относит оказание социальной поддержки населению к вопросам местного значения. Это позволяет возлагать на органы местного самоуправления бремя ответственности по исполнению "федеральных мандатов". Ресурсное обеспечение этой обязанности несопоставимо с требуемым. Условием исполнения органами местного самоуправления функций социального обеспечения населения должно являться наличие в их распоряжении соответствующих ресурсов. При их отсутствии эта обязанность должна возлагаться на власти того уровня, на котором эти ресурсы наличествуют. В случае же отсутствия необходимых ресурсов как таковых следует решать острейшую, отягощенную множеством политических рисков задачу пересмотра самих "федеральных мандатов", их приведения в соответствие с объективными возможностями страны. В связи с этим представляется целесообразным закрепить на федеральном уровне ограниченный круг базовых стандартов социальной защиты, предоставить субъектам Федерации - исходя из их реальных ресурсных возможностей - возможность расширения этого списка и повышения социальных стандартов, а муниципальным образованиям отвести роль проводящей сети, обеспечивающей непосредственное доведение выделенных на эти цели средств и ресурсов до их адресатов и дополнительной социальной поддержки при наличии собственных ресурсов.
Наконец, общей проблемой, затрудняющей функционирование местного самоуправления, является сложившаяся в этой сфере неблагоприятная кадровая ситуация. Общая численность муниципальных служащих на 1 января 2002 г. составила 283,7 тыс. человек, из них 12,1 тыс. занимали выборные муниципальные должности. Более 75,5% всех муниципальных служащих составляют женщины. Средний возраст муниципальных служащих составляет 43 года. 59,8% муниципальных служащих имели высшее профессиональное образование, а 35,1% - среднее. При этом базовым высшим профессиональным образованием по профильной специальности "Государственное и муниципальное управление" обладает лишь 3% муниципальных служащих, по специальности "Юриспруденция" - 6,6%. Острый дефицит квалифицированных управленцев препятствует рациональному использованию ресурсов, снижает качество предоставляемых населению услуг, снижает общую эффективность местного уровня власти.
(2-е издание, дополненное)
под ред. В.И. Шкатуллы
"Юстицинформ", 2006