1. К полномочиям органов государственной власти субъектов Российской Федерации в области местного самоуправления относятся:
правовое регулирование вопросов организации местного самоуправления в субъектах Российской Федерации в случаях и порядке, установленных настоящим Федеральным законом;
правовое регулирование прав, обязанностей и ответственности органов государственной власти субъектов Российской Федерации и их должностных лиц в области местного самоуправления в случаях и порядке, установленных федеральными законами;
правовое регулирование прав, обязанностей и ответственности органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления по предметам ведения субъектов Российской Федерации, а также в пределах полномочий органов государственной власти субъектов Российской Федерации по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации;
правовое регулирование прав, обязанностей и ответственности органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления при осуществлении отдельных государственных полномочий, которыми органы местного самоуправления наделены законами субъектов Российской Федерации в порядке, установленном настоящим Федеральным законом.
2. Осуществление исполнительно-распорядительных и контрольных полномочий органами государственной власти субъектов Российской Федерации в отношении муниципальных образований и органов местного самоуправления допускается только в случаях и порядке, установленных Конституцией Российской Федерации, федеральными конституционными законами, настоящим Федеральным законом, другими федеральными законами и принимаемыми в соответствии с ними законами субъектов Российской Федерации.
3. В случае противоречия конституции (устава), закона, иного нормативного правового акта субъекта Российской Федерации, регулирующих вопросы организации местного самоуправления и устанавливающих права, обязанности и ответственность органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления, Конституции Российской Федерации, федеральным конституционным законам, настоящему Федеральному закону и другим федеральным законам применяются Конституция Российской Федерации, федеральные конституционные законы, настоящий Федеральный закон и другие федеральные законы.
Комментарии к статье 6 131-ФЗ Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации:
1. Конституция Российской Федерации (п. "н" ч. 1 ст. 72) определила, что в совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации находится "установление общих принципов организации системы органов государственной власти и местного самоуправления".
Возможны шесть вариантов прочтения данного конституционного положения, регулирующего вопросы осуществления двух форм народовластия - государственной власти и местного самоуправления.
Вариант 1. Установление общих принципов организации системы, элементами которой являются местное самоуправление в целом и органы государственной власти.
Понятие системы подразумевает, что ее элементы структурированы, т.е. находятся между собой в определенных упорядоченных связях и образуют, таким образом, некоторую целостность. В данном случае речь идет о системе, включающей в себя разнопорядковые элементы: местное самоуправление - всероссийский феномен, являющийся неотъемлемой частью государственного устройства, одной из форм выражения власти народа, и, одновременно, органы государственной власти, т.е. федеральные и региональные учреждения (суды, парламенты, министерства и т.д.). Рассмотрение этой системы может иметь лишь чисто теоретическое значение. С точки же зрения формирования законодательства установление общих принципов организации системы, состоящей из столь разнородных элементов, интереса не представляет. К тому же такое правовое регулирование неизбежно предусматривало бы установление норм высокой степени обобщенности, а нормы такого типа обычно излагаются в рамках не предметов совместного ведения Федерации и субъектов Федерации, а исключительного ведения Федерации.
Вариант 2. Установление общих принципов организации единой системы органов власти, включающей в себя как органы государственной власти, так и органы местного самоуправления.
Исходя из изложенного замечания о понятии системы, при данном варианте органы государственной власти и органы местного самоуправления должны обладать присущими всем им системообразующими признаками. При определении такого признака необходимо учитывать норму ст. 12 Конституции Российской Федерации, установившей, что органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти. Сочетание соблюдения требования ст. 12 Конституции и предлагаемого варианта прочтения рассматриваемого положения ст. 72 приводит к необходимости изыскания у органов государственной власти двух системообразующих признаков: одного, являющегося основой системы органов государственной власти и, одновременно, - во исполнение ст. 12 Конституции РФ - отсутствующего у органов местного самоуправления; второго, являющегося общим и для органов местного самоуправления, и для органов государственной власти.
Единство системы органов государственной власти основывается на общих принципах их формирования и функционирования, в частности, как отмечалось Конституционным Судом РФ в Постановлении от 18 января 1996 г. N 2-П "По делу о проверке конституционности ряда положений Устава (Основного закона) Алтайского края", на необходимости воспроизведения основных черт структуры федеральных органов власти при определении структуры органов власти субъектов РФ. Применение этого вывода в отношении муниципального уровня власти вступает в противоречие с нормой ст. 131 Конституции РФ, указавшей, что структура органов местного самоуправления определяется населением самостоятельно.
Опираясь на нормы Конституции, отнесшие органы государственной власти и органы местного самоуправления к формам осуществления народовластия (ч. 2 ст. 3), определившие выборы как ключевой элемент формирования и государственной, и муниципальной власти (ч. 3 ст. 3, ч. 2 ст. 32, ч. 2 ст. 130), можно сделать вывод, что, когда мы говорим о системе, элементами которой являются органы государственной власти и органы местного самоуправления, речь идет о статусе указанных органов как органов власти народа, сформированных народом непосредственно либо от имени народа.
Таким образом, при данном варианте прочтения п. "н" ч. 1 ст. 72 Конституции для его реализации необходимо принимать законы, регулирующие порядок выборов, работу служащих учреждений публичной власти. Необходимость такого законодательства не вызывает сомнения. Однако одновременно из данного прочтения рассматриваемой конституционной нормы следует, что в предметах совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации не упоминаются вопросы функционирования органов публичной власти, а значит, по названным вопросам не могут приниматься федеральные законы. Это вступает в противоречие с ч. 1 ст. 77 Конституции России, определившей, что федеральным законом устанавливаются общие принципы организации представительных и исполнительных органов государственной власти.
Вариант 3. Установление общих принципов организации системы органов государственной власти и установление общих принципов организации системы местного самоуправления.
Вариант 4. Установление общих принципов организации системы органов государственной власти и установление общих принципов организации системы органов местного самоуправления. Следует отметить, что данное прочтение достаточно распространено. Так, в 1995 г. группой депутатов Государственной Думы РФ был внесен законопроект "Об общих принципах организации системы органов местного самоуправления в Российской Федерации".
Эти варианты недопустимы с лингвистической точки зрения. При таких прочтениях речь идет (с учетом изложенного по поводу первых двух вариантов) о двух самостоятельных системах, и, следовательно, в конституционной формулировке слово "система" должно было бы использоваться не в единственном, а во множественном числе.
Вариант 5. Установление общих принципов организации системы органов государственной власти и установление общих принципов местного самоуправления.
При этом варианте нормы федеральных законов согласно ч. 2 и 6 ст. 76 Конституции РФ не должны были бы выходить за пределы общих принципов местного самоуправления как предмета совместного ведения Российской Федерации и субъектов РФ. При этом в гл. 8 Конституции РФ содержатся нормы, регулирующие отдельные вопросы организации местного самоуправления, в частности, указаны формы осуществления населением местного самоуправления, установлен ряд вопросов, подлежащих решению через местное самоуправление, определены в общем виде полномочия органов местного самоуправления, изложен порядок передачи органам местного самоуправления отдельных государственных полномочий.
Таким образом, при данном прочтении оказалось бы, что в Конституции РФ излагаются нормы, имеющие более высокий уровень конкретизации, чем это допускается федеральными законами. Такой результат позволяет сделать вывод о неприемлемости данного прочтения как приводящего к противоречию со статусом Конституции - правового акта, в котором излагаются наиболее общие, основополагающие нормы, подлежащие развитию и конкретизации в нижестоящих актах законодательства.
Вариант 6. Установление общих принципов организации системы органов государственной власти и установление общих принципов организации местного самоуправления.
Данное прочтение конституционного положения лишено недостатков предыдущих вариантов. Оно корреспондирует и с нормами Конституции РФ по вопросам организации государственной власти. В частности, с ч. 3 ст. 5, установившей единство системы государственной власти в Российской Федерации, и ч. 1 ст. 77, определившей, что федеральным законом подлежат установлению общие принципы организации представительных и исполнительных органов государственной власти. Именно этот вариант был использован законодателями при разработке Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" и, соответственно, воспроизведен в его наименовании.
2. Полномочия федеральных органов государственной власти в сфере местного самоуправления реализуются, прежде всего, в сфере нормотворчества путем принятия соответствующих нормативных актов. Так, комментируемый Федеральный закон устанавливает общие принципы организации местного самоуправления. Бюджетный кодекс РФ регулирует, в частности, правовое положение участников бюджетных отношений. Конституционный Суд РФ относится к числу федеральных органов государственной власти, чей контроль за соблюдением Конституции РФ распространяется и на сферу местного самоуправления.
При этом к полномочиям федеральных органов государственной власти относится правовое регулирование прав, обязанностей и ответственности конкретно указанных лиц в области местного самоуправления. Иными словами, "вмешательство" в сферу местного самоуправления государственных органов и их должностных лиц возможно только при наличии нормативно установленного права на совершение тех или иных действий. Правовое регулирование заключается не только в предоставлении такого права, но и в установлении обязанностей по совершению действий, а также в обязанности воздержаться от их совершения. Например, ч. 3 ст. 18 комментируемого Федерального закона устанавливает, что федеральные законы, законы субъектов РФ не могут содержать положений, определяющих объем расходов за счет местных бюджетов.
Правовое регулирование "федерального уровня" адресовано не только федеральным органам и их должностным лицам, но и органам местного самоуправления, их должностным лицам при осуществлении отдельных государственных полномочий, которыми органы местного самоуправления наделены федеральными законами в установленном порядке.
Целесообразно подчеркнуть, что в комментируемой статье Федерального закона речь идет именно и исключительно о правовом регулировании, т.е. установлении прав, обязанностей и ответственности конкретных органов и лиц. Следует обратить внимание на "построение" комментируемого Федерального закона. Статья 4 - правовая основа местного самоуправления, ст. 7 - муниципальные правовые акты. Статьи 5 и 6 - полномочия органов государственной власти (федеральных и субъекта РФ) в области местного самоуправления. Таким образом, определив общую правовую базу местного самоуправления, нижним уровнем которой являются муниципальные правовые акты, законодательно установлена "направленность" федерального и регионального законодательства - права, обязанности и ответственность.
Исполнительно-распорядительные и контрольные полномочия могут быть осуществлены федеральными органами государственной власти, но только в случаях и порядке, установленных Конституцией РФ, федеральными конституционными законами и федеральными законами. При противоречии федеральных законов применяется комментируемый Федеральный закон.
3. Если к полномочиям федеральных органов государственной власти относится, в частности, определение общих принципов организации местного самоуправления, то к полномочиям органов государственной власти субъектов РФ отнесено правовое регулирование вопросов организации местного самоуправления, но в случаях и порядке, установленных комментируемым Федеральным законом. Например, ч. 2 ст. 10 устанавливает, что границы территорий муниципальных образований устанавливаются и изменяются законами субъектов РФ.
Обратившись к другим полномочиям органов государственной власти субъектов РФ, мы увидим, что они заключаются исключительно в правовом регулировании прав, обязанностей и ответственности соответствующих лиц, без возможности осуществления исполнительно-распорядительных и контрольных полномочий (за установленным исключением).
Таким образом, установив "пределы вмешательства" в сферу местного самоуправления, т.е. предоставив полномочия по правовому регулированию, комментируемый Федеральный закон только конкретизирует полномочия федеральных органов государственной власти (см. комментарий к ст. 5) и в настоящей статье - органов государственной власти субъекта РФ применительно к предметам их ведения.
(2-е издание, дополненное)
под ред. В.И. Шкатуллы
"Юстицинформ", 2006