1. Граждане Российской Федерации (далее также - граждане) осуществляют местное самоуправление посредством участия в местных референдумах, муниципальных выборах, посредством иных форм прямого волеизъявления, а также через выборные и иные органы местного самоуправления.
Иностранные граждане, постоянно или преимущественно проживающие на территории муниципального образования, обладают при осуществлении местного самоуправления правами в соответствии с международными договорами Российской Федерации и федеральными законами.
2. Граждане имеют равные права на осуществление местного самоуправления независимо от пола, расы, национальности, языка, происхождения, имущественного и должностного положения, отношения к религии, убеждений, принадлежности к общественным объединениям.
3. Установленные Конституцией Российской Федерации и настоящим Федеральным законом права граждан на осуществление местного самоуправления могут быть ограничены федеральным законом только в той мере, в какой это необходимо в целях защиты основ конституционного строя, нравственности, здоровья, прав и законных интересов других лиц, обеспечения обороны страны и безопасности государства.
4. Федеральные органы государственной власти, органы государственной власти субъектов Российской Федерации обеспечивают государственные гарантии прав населения на осуществление местного самоуправления.
Комментарии к статье 3 131-ФЗ Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации:
1. Право граждан на осуществление местного самоуправления не упоминается в Конституции РФ. Вместе с тем, исходя из конституционных норм, указанное право граждан можно рассматривать как интегральное право, объединяющее в себе предусмотренные Конституцией Российской Федерации права и свободы граждан:
участвовать в управлении делами государства непосредственно через участие в местных референдумах, а также не принимать в них участия;
избирать в органы местного самоуправления, а также не участвовать в муниципальных выборах;
быть избранным в органы местного самоуправления, а также отказаться от исполнения полномочий выборного лица;
иметь доступ к муниципальной службе и право увольнения с муниципальной службы;
обращаться в органы местного самоуправления и получать ответ по существу своего заявления.
Приведенное перечисление прав не воспроизводит буквально нормы Конституции РФ и несколько шире их. Но это расширение базируется на положениях ст. 37 Конституции РФ, установивших права граждан свободно распоряжаться своими способностями к труду, выбирать род деятельности, а также запрет на принудительный труд.
2. В рамках регламентации осуществления местного самоуправления в Конституции РФ неоднократно даются указания на самостоятельность местного самоуправления: "местное самоуправление в пределах своих полномочий самостоятельно" (ст. 12); "местное самоуправление в Российской Федерации обеспечивает самостоятельное решение населением вопросов местного значения" (ст. 130), "структура органов местного самоуправления определяется населением самостоятельно" (ст. 131).
Термин "самостоятельно" нередко интерпретируется как требующий для решения соответствующего вопроса проведения местного референдума - формы непосредственного волеизъявления населения. Однако в Конституции РФ термин "самостоятельно" имеет иное содержание. Так, в ч. 1 ст. 77 Конституции РФ определено, что система органов государственной власти субъектов РФ устанавливается ими самостоятельно. Исходя из п. "н" ч. 1 ст. 72 и ч. 2 ст. 76 Конституции РФ, вышеуказанная самостоятельность субъектов РФ реализуется через принятие законов субъектов Федерации, что является прерогативой законодательных (представительных) органов государственной власти. В случае же, когда речь идет о прямом волеизъявлении населения в Конституции РФ используется термин "непосредственно", в частности, в ст. 3 Конституции России указано: "Народ осуществляет свою власть непосредственно, а также через органы государственной власти и органы местного самоуправления".
Из рассмотрения Конституции РФ как целостного, использующего единую терминологию, правового акта следует вывод, что под самостоятельностью населения при осуществлении местного самоуправления подразумевается право населения решать соответствующие вопросы как через прямое волеизъявление, так и через представителей.
Формами прямого волеизъявления являются муниципальные выборы, местный референдум, отзыв населением выборных лиц местного самоуправления, сход граждан (в случае, когда уставом муниципального образования предусмотрено осуществление сходом полномочий представительного органа местного самоуправления), выявление путем голосования мнения населения по вопросу изменения границ территорий, в которых осуществляется местное самоуправление.
Местный референдум является универсальной формой прямого волеизъявления: на него можно вынести любой вопрос местного значения, за исключением запрещенных к вынесению федеральным законом.
Иные формы прямого волеизъявления являются целевыми: они предназначены для решения конкретных вопросов.
Формами осуществления местного самоуправления через представителей являются деятельность выборных и невыборных органов местного самоуправления.
Наряду с осуществлением местного самоуправления, комментируемый Федеральный закон предусматривает институт участия населения в осуществлении местного самоуправления. Это - собрания и конференции жителей на части территории муниципального образования, территориальное общественное самоуправление, правотворческая инициатива граждан, участие жителей в публичных слушаниях, опросах граждан, обращения жителей в органы местного самоуправления.
Соотношение между тремя указанными формами следующее:
1) решения, принятые через формы прямого волеизъявления, имеют законодательно установленные правовые последствия, изменить которые можно лишь путем повторного обращения к соответствующей форме прямого волеизъявления. Решения, принятые через формы прямого волеизъявления, обладают приоритетом по отношению к решениям, принимаемым органами местного самоуправления;
2) полномочия органов местного самоуправления определяются уставом муниципального образования на основании норм действующих законов. Решения органов местного самоуправления, принятые в пределах установленной компетенции, обязательны на всей территории муниципального образования, но не могут отменять решения, принятые путем прямого волеизъявления;
3) решения и действия, осуществленные в формах участия граждан, имеют характер индивидуальных или коллективных инициатив жителей. Решения, принятые жителями через инициативные формы участия в местном самоуправлении, подлежат рассмотрению в органах местного самоуправления. Однако предложения собраний жителей, органов территориального общественного самоуправления могут быть как приняты, так и или отвергнуты органами местного самоуправления. Не носят упомянутые решения обязательный характер и для жителей той части муниципального образования, на которой прошло соответствующее собрание и организовано территориальное общественное самоуправление.
3. Комментируемая статья Федерального закона содержит норму о возможности ограничения прав граждан на осуществление местного самоуправления, но только федеральным законом и в ограниченной мере.
В этой связи целесообразно указать на Федеральный конституционный закон от 30 мая 2001 г. N 3-ФКЗ "О чрезвычайном положении" (с изменениями от 30 июня 2003 г.), в соответствии со ст. 11 которого "указом Президента Российской Федерации о введении чрезвычайного положения на период действия чрезвычайного положения может предусматриваться введение следующих мер и временных ограничений: а) полное или частичное приостановление на территории, на которой введено чрезвычайное положение, полномочий органов исполнительной власти субъекта (субъектов) Российской Федерации, а также органов местного самоуправления...".
4. Представляется необходимым рассмотреть также относительно распространенный взгляд на местное самоуправление как на право граждан, аналогичное иным правам и свободам человека и гражданина. Данная квалификация местного самоуправления имеет серьезные правовые последствия. В частности, при признании правомерности такого подхода к местному самоуправлению одновременно необходимо будет сделать вывод, что граждане вправе добровольно отказаться от осуществления местного самоуправления (как, к примеру, обладая правом избирать в органы власти, гражданин может и не принимать участия в выборах). Такой подход был реализован в 1999 г. в Уставе Курской области. Соответствующие нормы стали предметом рассмотрения Конституционного Суда РФ, который признал их неконституционными. В Постановлении Конституционного Суда РФ от 30 ноября 2000 г. N 15-П "По делу о проверке конституционности отдельных положений Устава (Основного Закона) Курской области в редакции Закона Курской области от 22 марта 1999 года "О внесении изменений и дополнений в Устав (Основной Закон) Курской области" указано: "...как само муниципальное образование, так и право проживающих на его территории граждан на осуществление местного самоуправления возникают на основании Конституции Российской Федерации и закона, а не на основании волеизъявления населения муниципального образования".
Казалось бы, вопрос закрыт, но дискуссии о том, что есть местное самоуправление - право или обязанность, - тем не менее продолжаются. Главным аргументом сторонников отношения к местному самоуправлению как к праву традиционно является ст. 3 Европейской хартии местного самоуправления. В названной статье (в редакции официального русского перевода) указывается, что "под местным самоуправлением понимается право и реальная способность органов местного самоуправления регламентировать значительную часть публичных дел".
Следует сразу же отметить, что в Хартии говорится не о праве граждан, а о праве органов местного самоуправления. И уже с этой точки зрения нельзя приравнивать право на местное самоуправление к личным правам граждан.
Следует также указать, что корректность использования в данном контексте перевода термина "органы местного самоуправления" вызывает серьезные сомнения. Под термином "орган местного самоуправления" в России понимается учреждение, реализующее соответствующие властные полномочия. Но местное самоуправление - это не власть учреждений, а форма власти народа - это требование Конституции РФ (ст. 3). Подход к местному самоуправлению как к форме власти народа в полной мере соответствует и положениям п. 2 ст. 3 Хартии, в котором установлено, что право, упомянутое в определении местного самоуправления, данном в Хартии, "осуществляется советами или собраниями, состоящими из членов, избранных путем свободного, тайного, равного, прямого и всеобщего голосования", а также через формы непосредственной демократии.
Первоисточниками Европейской хартии местного самоуправления являются аутентичные тексты на французском и английском языках. Исходя из заглавия Хартии, выражение "местное самоуправление" является переводом английского "local self-government" и французского "l'autonomie locale". Слова в определении местного самоуправления, данном в Хартии, переведенные на русский язык как "органы местного "самоуправления", во французской версии звучат как "collectivites locales", а в английской - "local authorities". Термины текстов-первоисточников построены не по схеме: орган (учреждение) по осуществлению местного самоуправления, как это сделано в русской версии, а являются самостоятельными терминами. При этом принципиально важно, что содержание этих терминов шире, чем обозначение только учреждений по осуществлению муниципальной власти. В частности, во французском языке упомянутое выражение применяется (в том числе) для обозначения территориальных образований, соответствующих российским муниципальным образованиям.
Следует также отметить, что, исходя из абзаца девятого преамбулы Хартии, органы местного самоуправления как учреждения обозначаются терминами "decision-making bodies" (англ.) и "organes de decision" (фр.). В официальной русской версии последние упомянутые термины переведены как "органы местного самоуправления", вследствие чего в названном абзаце преамбулы содержится положение о необходимости существования "органов местного самоуправления, которые наделены демократическими созданными органами". Данное положение русской версии Хартии вызывает как минимум недоумение.
Статья 3 Хартии определяет, что под местным самоуправлением понимается право и реальная способность объектов, именуемых в текстах-первоисточниках "local authorities" (англ.) и "collectivites locales" (фр.), регламентировать значительную часть публичных дел. Из преамбулы Хартии следует, что государства, подписавшие данный международный договор, признают, что названные объекты являются одной из главных основ любого демократического строя, что их существование обеспечивает одновременно эффективное и приближенное к гражданам управление, что защита и укрепление местного самоуправления является значительным вкладом в построение Европы, основанной на принципах демократии.
Указанными нормами в Хартии констатируется:
во-первых, признание существования в государстве, присоединившемся к Хартии, "local authorities" (англ.) ("collectivites locales" (фр.)), т.е., в частности, признание, что население государства уже фактически разделено на территориально обособленные общности, имеющие собственные интересы, обусловленные проживанием в соответствующей местности (муниципальном образовании);
во-вторых, что реализация и защита этих интересов наиболее эффективно осуществляется органами публичной власти, сформированными населением указанных местностей;
в-третьих, что защита указанных интересов является неотъемлемой частью демократического государственного устройства.
В Европейской хартии местного самоуправления вопрос о признании наличия "local authorities" (англ.) ("collectivites locales" (фр.)) не рассматривается - их объективное существование констатируется как очевидный, всеми признаваемый, а потому не требующий специального доказательства факт. В Хартии идет речь не о праве граждан на объединение в целях осуществления местного самоуправления, а о следующих шагах - о юридическом признании прав территориальных объединений граждан и установлении государственных гарантий реализации этих прав.
Изложенное позволяет ставить вопрос о том, что действующий официальный перевод Хартии не вполне адекватен, поскольку Европейская хартия местного самоуправления говорит о местном самоуправлении как о власти населения, реализуемой, в том числе, через особые учреждения - органы местного самоуправления, а официальная русская версия Хартии - о власти органов местного самоуправления.
Принципиальная разница в подходах заключается в следующем. Исходя из официальной русской версии, речь идет о власти искусственно сформированных структур. Органы власти иными быть не могут - они создаются (или не создаются) исключительно в соответствии с предписаниями нормативных актов. В Хартии же речь идет о властных полномочиях особых населенных образований, существование которых обусловлено объективными обстоятельствами, а именно наличием общих интересов их населения, проистекающих из совместного проживания людей на определенной территории, наличием исторических традиций. Такое понимание в полной мере корреспондирует и с нормой ст. 131 (1) Конституции РФ, согласно которой "местное самоуправление осуществляется в городских, сельских поселениях и на других территориях с учетом исторических и иных местных традиций".
Представляется, что решение проблемы перевода заключается в использовании в качестве русских синонимов "local authorities" (англ.) и "collectivites locales" (фр.) определений "муниципальное образование" или "местное сообщество". По каждому из этих определений имеются в науке аргументы как "за", так и "против".
В пользу определения "местное сообщество" говорит его близость к понятию "население". Однако более приемлемым следует признать все же термин "муниципальное образование", поскольку у него имеется одно неоспоримое преимущество: он уже используется в федеральном законодательстве с 1 января 1995 г. В то же время определение "местное сообщество" в федеральном законодательстве не применяется.
5. Конституцией РФ установлено, что органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти. Однако относительно распространенная интерпретация данной формулы как утверждение, что местное самоуправление отделено от государства (аналогично церкви), не корректна.
Как уже отмечалось, местное самоуправление - это элемент государственного устройства РФ, являющийся одновременно и составной частью системы управления государством, и самостоятельным уровнем публичной власти, и элементом самоорганизации граждан.
Существует довольно распространенное мнение о несоответствии норм ст. 12 Конституции РФ об организационной обособленности местного самоуправления требованиям Европейской хартии местного самоуправления. Как справедливо указывают ее критики, данная конституционная норма не имеет прямых аналогов среди норм Европейской хартии местного самоуправления. Однако сам по себе этот факт еще не может рассматриваться как утверждение о наличии противоречий между ст. 12 Конституции РФ и Хартией, поскольку в Европейской хартии местного самоуправления нет положений, предписывающих вхождение органов местного самоуправления в систему органов государственной власти. Для оценки рассматриваемой нормы Конституции с точки зрения соответствия ее нормам Европейской хартии местного самоуправления необходим более тонкий анализ, чем простое сравнение текстов.
Анализ Хартии позволяет утверждать следующее:
1) норма о том, что "органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти", служит основанием для утверждения о необходимости осуществления публичной власти в муниципальных образованиях лицами, замещающими свои должности в силу избрания их населением, и о недопустимости замещения соответствующих должностей путем назначения органами или должностными лицами государственной власти.
Такое следствие применения российской конституционной нормы в полной мере соответствует положениям Хартии, а именно о приверженности принципу децентрализации власти (преамбула); об осуществлении местного самоуправления "советами или собраниями, состоящими из членов, избранных путем свободного, тайного, равного, прямого и всеобщего голосования" (ст. 3).
В качестве косвенного аргумента в подтверждение соответствия данного следствия применения российской конституционной нормы принципам Хартии следует указать, что в ст. 7 Хартии, озаглавленной "Условия осуществления полномочий на местном уровне", излагаются положения, относящиеся исключительно к выборным лицам;
2) реализация нормы Конституции России о том, что "органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти", препятствует широкому, не санкционированному законодательно применению механизмов административного воздействия органов (должностных лиц) государственной власти на органы (должностные лица) местного самоуправления.
Такой результат применения рассматриваемой конституционной нормы соответствует требованиям ст. 8 Хартии ("Административный контроль за деятельностью органов местного самоуправления"), в частности нормам Хартии о том, что "любой административный контроль за органами местного самоуправления может осуществляться только в порядке и в случаях, предусмотренных Конституцией или законом" (п. 1); "любой административный контроль за деятельностью органов местного самоуправления, как правило, преследует лишь цели обеспечения соблюдения законности и конституционных принципов" (п. 2);
3) обособленность органов местного самоуправления от системы органов государственной власти исключает возможность определения компетенции органов и должностных лиц муниципальной власти через подзаконные акты органов государственной власти и, таким образом, приводит к необходимости решать данный вопрос через законы, что соответствует требованиям ст. 4 Хартии "Сфера компетенции местного самоуправления". В названной статье Хартии, в частности, указано, что основные полномочия органов местного самоуправления должны быть установлены Конституцией или законом (п. 1); а полномочия органов местного самоуправления "могут быть поставлены под сомнение или ограничены каким-либо другим центральным или региональным органом власти только в пределах, установленных законом" (п. 4).
Анализ иных норм Хартии не дает оснований для вывода, что реализация рассматриваемой нормы ст. 12 Конституции РФ препятствует в какой-либо мере их реализации.
(2-е издание, дополненное)
под ред. В.И. Шкатуллы
"Юстицинформ", 2006