1. Местное самоуправление составляет одну из основ конституционного строя Российской Федерации, признается, гарантируется и осуществляется на всей территории Российской Федерации.
2. Местное самоуправление в Российской Федерации - форма осуществления народом своей власти, обеспечивающая в пределах, установленных Конституцией Российской Федерации, федеральными законами, а в случаях, установленных федеральными законами, - законами субъектов Российской Федерации, самостоятельное и под свою ответственность решение населением непосредственно и (или) через органы местного самоуправления вопросов местного значения исходя из интересов населения с учетом исторических и иных местных традиций.
Комментарии к статье 1 131-ФЗ Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации:
1. В соответствии с действующими конституционными нормами концепция государственного устройства РФ базируется на трехуровневой организации публичной власти. Народ РФ, являющийся в соответствии с Конституцией РФ единственным источником власти (ч. 1 ст. 3), осуществляет свою власть через систему публичной власти, которая осуществляется в России в формах государственной власти РФ (федеральная власть), государственной власти субъектов РФ (региональная власть) и местного самоуправления (муниципальная власть). Властные полномочия народа реализуются в отношении каждого из названных уровней публичной власти народом непосредственно (через формы прямого волеизъявления) и через представителей (органы публичной власти).
Как отмечено в ст. 3 Конституции РФ "высшим непосредственным выражением власти народа являются референдум и свободные выборы". Указанные формы прямого волеизъявления реализуются на всех уровнях публичной власти РФ, но, важно отметить, не исчерпываются ими. Так, в отношении местного самоуправления к формам непосредственного волеизъявления относятся также предусмотренные ст. 24 комментируемого Федерального закона голосования населений муниципальных образований (местных сообществ) по вопросам отзыва выборных лиц местного самоуправления и выявления отношения к изменению границ или преобразованию муниципальных образований, а также предусмотренный ст. 25 комментируемого Федерального закона сход жителей малонаселенного (с численностью жителей, обладающих избирательным правом, не более 100 человек) муниципального образования - поселения.
Под органами публичной власти обычно понимаются коллегиальные органы. Но с точки зрения норм федерального законодательства могут быть и единоличные органы. Федеральный закон от 12 июня 2002 г. N 67-ФЗ "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации" (с изменениями, внесенными Федеральными законами от 27 сентября 2002 г. N 119-ФЗ, от 24 декабря 2002 г. N 176-ФЗ, от 4 июля 2003 г. N 97-ФЗ, от 4 июля 2003 г. N 102-ФЗ, от 23 июня 2003 г. N 83-ФЗ, от 23 декабря 2003 г. N 186-ФЗ, от 7 июня 2004 г. N 46-ФЗ, от 12 августа 2004 г. N 99-ФЗ, от 22 августа 2004 г. N 122-ФЗ, от 11 декабря 2004 г. N 159-ФЗ, 29 июня, 21 июля 2005 г.) рассматривает в качестве органа государственной власти Президента РФ, а в качестве органов местного самоуправления - выборных должностных лиц местного самоуправления. Принципиально важное значение имеет вопрос - на сколько итераций может отстоять орган публичной власти от прямого волеизъявления народа. В общем виде ответ на данный вопрос в федеральном законодательстве отсутствует. Практика демонстрирует наличие органов публичной власти, сформированных путем прямого волеизъявления народа (первая итерация), в их числе - Президент РФ, Государственная Дума РФ, региональные парламенты, представительные органы муниципальных образований. Органами публичной власти второй итерации волеизъявления народа являются, к примеру, главы субъектов РФ (совместное решение получивших власть непосредственно от народа Президента РФ и регионального парламента) и нанимаемые по контракту главы местных администраций. Совет Федерации Федерального Собрания РФ демонстрирует пример органа государственной власти, состав которого сформирован через вторую итерацию (представители законодательных органов субъектов РФ) и третью итерацию волеизъявления народа (представители глав субъектов РФ). Определение органов местного самоуправления, данное в комментируемом Федеральном законе: "избираемые непосредственно населением и (или) образуемые представительным органом муниципального образования органы, наделенные собственными полномочиями по решению вопросов местного значения", дает основания для вывода, что в отношении муниципального уровня власти к органам местного самоуправления относятся только органы первой и второй итераций народного волеизъявления.
Реализация указанного подхода к организации государственного устройства РФ обеспечивается установлением конституционных норм о том, что федеральные, региональные и местные (муниципальные) органы власти в определенной мере организационно обособлены друг от друга, самостоятельны в пределах своих полномочий, но природа их по существу одинакова: все они получают свои полномочия от народа (населения соответствующей территории); имеют свою компетенцию, установленную законодательно; содержание их деятельности определяется обеспечением прав и свобод человека и гражданина; их решения и действия могут быть обжалованы в суд.
Из конституционной модели государственного устройства РФ следует, что, наряду с правами граждан и общегосударственными интересами (интересами народа РФ), в Российской Федерации признаются общие интересы жителей отдельных территориально обособленных частей государства (субъектов РФ и муниципальных образований) и гарантируется защита этих интересов. При этом из норм Конституции о государственном устройстве РФ следует, что интересы населений субъектов РФ и муниципальных образований (региональных и местных сообществ) признаются и гарантируются в качестве самостоятельных интересов, не являющихся ни соподчиненными, ни подчиненными общефедеральным интересам.
Функционирование данной трехуровневой системы власти основано на следующих принципах:
1) все три уровня публичной власти являются самостоятельными формами осуществления власти народа. Подчиненность между органами власти различных уровней допускается исключительно в случаях, прямо предусмотренных Конституцией РФ или федеральными законами. Воздействие федеральной власти на региональную и муниципальную, а также региональной власти на муниципальную должно осуществляться через принятие законов, регламентирующих отдельные аспекты функционирования соответствующего уровня власти, а также через действие правовых механизмов государственного контроля законности деятельности соответствующего уровня публичной власти;
2) каждый уровень публичной власти обладает собственными законными интересами, которые могут не совпадать и даже противоречить интересам иных уровней публичной власти. Все эти интересы признаются равноценными, но отстаивание их должно быть подчинено защите прав и свобод человека и гражданина;
3) каждый уровень публичной власти вправе отстаивать собственные интересы, но не вправе в целях защиты собственных интересов вторгаться в компетенцию иного уровня публичной власти. Конфликтные ситуации подлежат разрешению через согласительные процедуры, а при недостижении согласия - в судебном порядке.
Формирование органов публичной власти различных уровней различными территориальными сообществами обеспечивает отражение системой органов публичной власти несовпадающих интересов различных с точки зрения территории проживания групп граждан. Отсутствие административной соподчиненности органов публичной власти различных уровней по собственным предметам ведения обеспечивает их взаимодействие в качестве самостоятельных представителей интересов населения, что создает условия для наиболее адекватного отражения системой органов публичной власти многообразных, в том числе конкурирующих, интересов различных территориальных сообществ.
Наличие различных территориальных пределов деятельности народа РФ (федерального территориального сообщества), населений субъектов РФ (региональных территориальных сообществ) и населений муниципальных образований (местных сообществ) и организационная обособленность органов публичной власти, формируемых названными территориальными сообществами, является необходимым условием реализации нормы Конституции РФ о праве граждан на управление делами государства (ст. 32), рассматриваемой во взаимосвязи с нормами Конституции РФ о федеративном устройстве и местном самоуправлении, является федеральной гарантией адекватного отражения системой органов публичной власти интересов населения. Таким образом, указанное требование является федеральной гарантией демократичности организации публичной власти в Российской Федерации.
2. Народ Российской Федерации, согласно ст. 3 Конституции РФ, является единственным источником власти в РФ.
Статьей 1 Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" определено, что местное самоуправление "признается, гарантируется и осуществляется на всей территории Российской Федерации".
В комментируемой статье Федерального закона дается нормативное определение местного самоуправления, что представляет собой ключевое определение как для комментируемого Федерального закона, так и для всех других федеральных законов и законов субъектов РФ, а равно иных правовых актов о местном самоуправлении. Здесь имеется в виду самостоятельная деятельность населения, но не вообще населения или граждан, а населения соответствующего муниципального образования, граждан, проживающих на соответствующей территории и именно в силу этого обстоятельства имеющих общие интересы, позволяющие квалифицировать эту группу граждан как местное сообщество, и реализующих свое право осуществления местного самоуправления.
В Российской Федерации местное самоуправление как форма власти народа:
1) обеспечивает самостоятельное решение населением вопросов местного значения, являющихся частью круга вопросов, подлежащих решению публичной властью;
2) вправе принимать решения, обязательные для всех субъектов правоотношений, находящихся на подвластной территории (в соответствующем муниципальном образовании), - физических и юридических лиц, учреждений, независимо от форм собственности, органов государственной власти и местного самоуправления;
3) обладает механизмами федерального государственного (осуществляемого от имени народа РФ) принуждения к признанию своей власти, в том числе в формах:
законодательного установления обязательности исполнения решений, принятых населением на местных референдумах, и решений органов местного самоуправления;
возможности обращения к судебной защите законных прав и интересов местного самоуправления.
Местное самоуправление, будучи властью, создаваемой населением муниципальных образований из своего состава, из людей, знающих все нюансы проблем своей территории, властью, подотчетной населению, властью, действующей в буквальном смысле на глазах своих избирателей, объективно является наилучшей властью с точки зрения способности решения вопросов местного значения в формах, экономически наиболее эффективных в конкретных условиях каждого отдельно взятого муниципального образования.
В соответствии с комментируемой статьей Федерального закона местное самоуправление - это форма осуществления власти народом (т.е. институт, обладающий публично-властными полномочиями), и, таким образом, местное самоуправление - это публичная власть, инициированная государством. Но одновременно Конституцией РФ определено, что муниципальная публичная власть отлична от государственной власти. Существо этого отличия - в гораздо более широкой вариативности организационных форм осуществления местного самоуправления, конкретизация которых отнесена к ведению населения каждого из муниципальных образований (местных сообществ).
Организационные формы местного самоуправления выбираются населением каждого муниципального образования самостоятельно, что следует из нормы ст. 131 (ч. 1) Конституции РФ, установившей: "Структура органов местного самоуправления определяется населением самостоятельно". Вместе с тем эта самостоятельность не является абсолютной. Как указано в Постановлении Конституционного Суда РФ от 24 января 1997 г. N 1-П "По делу о проверке конституционности Закона Удмуртской Республики от 17 апреля 1996 года "О системе органов государственной власти в Удмуртской Республике", организация муниципальной власти должна соответствовать основам конституционного строя РФ и вытекающим из этих основ принципам демократии и децентрализации власти.
3. Проблема осуществления властных полномочий по вопросам непосредственного обеспечения жизнедеятельности населения смыкается с проблемой осуществления индивидуальных прав человека и гражданина. Конституция РФ (ст. 18) установила, что права и свободы человека и гражданина "определяют смысл, содержание и применение законов, деятельность законодательной и исполнительной власти, местного самоуправления и обеспечиваются правосудием".
В отношении местного самоуправления эта норма является не столько дополнительным требованием, сколько выражением сути этой формы народовластия. Не случайно Европейская хартия местного самоуправления (абзац седьмой преамбулы, п. 3 ст. 4) говорит о местном самоуправлении, как о власти, максимально возможно приближенной к гражданам. Решение вопросов местного значения, создание условий для обеспечения повседневных потребностей каждого человека в отдельности и населения в целом - это и есть реализация одного из ключевых прав человека и гражданина в демократическом обществе - права на достойную жизнь. Уровень гарантированности этого права вполне можно рассматривать как показатель уровня развития демократии в государстве.
Рассматривая проблему соблюдения прав и свобод человека и гражданина при осуществлении местного самоуправления следует отметить, что регулирование и защита прав и свобод человека и гражданина отнесены Конституцией к ведению РФ (ст. 71), а защита прав и свобод человека и гражданина - к совместному ведению РФ и субъектов РФ (ст. 72).
Таким образом, исходя из конституционных требований, соблюдение прав и свобод человека и гражданина при осуществлении местного самоуправления является обязательным, а муниципальные правовые акты не могут вторгаться в сферы регулирования и защиты прав и свобод человека и гражданина.
Местное самоуправление - власть подзаконная, и на обязанность соблюдения органами местного самоуправления Конституции РФ и законов прямо указывает ст. 15 Конституции РФ.
Формы обеспечения законности в деятельности органов местного самоуправления и их должностных лиц не отличаются от форм, обеспечивающих законность деятельности органов государственной власти и государственных служащих. Это выполнение норм действующего законодательства, действие строго в рамках своих полномочий, доступность к информации о деятельности органов местного самоуправления, обязанность решать возникающие проблемы населения, неукоснительно соблюдать устав муниципального образования и т.д.
Комментируемым Федеральным законом определено, что устав муниципального образования (акт, обладающий высшей юридической силой в системе нормативных правовых актов муниципального образования) вступает в силу после его государственной регистрации. Государственная регистрация в данном случае является элементом государственного превентивного контроля.
Предусмотрены в законодательстве и механизмы принуждения органов местного самоуправления и их должностных лиц к соблюдению требования законности. Конституцией РФ (ст. 46, 52) установлена возможность обжалования в суд решений и действий (а равно - бездействия) органов местного самоуправления, а также государственная гарантия защиты от злоупотребления властью. Федеральным законом предусмотрена обязанность прокуратуры надзирать за законностью в деятельности по осуществлению местного самоуправления, а также установлено, что в случае нарушения представительным органом или главой муниципального образования законов их полномочия могут быть принудительно досрочно прекращены органами государственной власти субъекта Российской Федерации.
4. Целью осуществления местного самоуправления является решение вопросов местного значения - вопросов непосредственного обеспечения жизнедеятельности жителей муниципального образования. Данная цель требует работы органов местного самоуправления в постоянном контакте с жителями, требует широкого информирования населения о деятельности муниципальных властей.
Можно выделить следующие основные формы обеспечения гласности в деятельности органов местного самоуправления:
1) учреждение печатного издания муниципального образования, в котором публикуются официальные тексты решений органов местного самоуправления (комментируемым Федеральным законом в пункте 7 ст. 17 установлены полномочия органов местного самоуправления на учреждение печатного средства массовой информации для опубликования муниципальных правовых актов, иной официальной информации);
2) создание муниципальной информационной службы, а также вменение в обязанность лицам, обладающим собственными полномочиями по решению вопросов местного значения, регулярного информирования электронных и печатных средств массовой информации о результатах и планах своей работы;
3) проведение регулярных встреч выборных лиц местного самоуправления и иных лиц, обладающих собственными полномочиями по решению вопросов местного значения, с жителями муниципального образования (система отчетов перед избирателями);
4) проведение публичных слушаний (комментируемым Федеральным законом в ст. 28 установлено, что публичные слушания в обязательном порядке проводятся по вопросам принятия и внесения изменений в устав муниципального образования, по проекту местного бюджета и отчета о его исполнении);
5) проведение опросов жителей по наиболее важным вопросам, предполагаемых к решению органами местного самоуправления (опросы не только дают муниципальным властям информацию о взглядах жителей на те или иные проблемы, но и обеспечивают население информацией о направлениях работы органов местного самоуправления);
6) создание совещательных органов из лиц, представляющих интересы отдельных групп населения и обладающих собственными механизмами доведения информации до жителей (общественные советы по территориальному общественному самоуправлению, по координации деятельности местных отделений политических партий, по экологическим проблемам и т.д.).
5. Комментируемым Федеральным законом установлен перечень вопросов местного значения, который не может быть изменен иначе, как посредством изменения или дополнения именно вышеназванного Федерального закона.
Такой принцип правового регулирования полномочий органов местного самоуправления по решению вопросов местного значения является новеллой в российском муниципальном законодательстве, поскольку ранее можно было изменить перечень предметов ведения местного самоуправления любым отраслевым федеральным законом или законом субъекта РФ.
Решение вопросов местного значения должно осуществляться за счет средств местного бюджета. При этом федеральными законами и законами субъектов РФ могут быть установлены дополнительные источники финансирования затрат на выполнение полномочий органов местного самоуправления по решению вопросов местного значения. Это могут быть средства федерального бюджета, федеральных государственных внебюджетных фондов, бюджетов субъектов РФ и др.
Однако полномочия органов государственной власти РФ и субъектов РФ по определению объемов расходов из местных бюджетов ограниченны. Ни федеральным законом, ни законом субъекта РФ объемы расходов из местных бюджетов определены быть не могут.
Проблема соответствия материальных и финансовых ресурсов местного самоуправления его полномочиям относится к числу наиболее острых. Необходимость указанного соответствия является одним из требований к организации местного самоуправления, установленных в Европейской хартии местного самоуправления.
В Российской Федерации в течение последнего десятилетия существовала практика принятия законов, предусматривающих наличие нефинансируемых обязанностей органов местного самоуправления и органов государственной власти субъектов РФ. Следует отметить, что для такой практики имелись определенные основания. Федеральный закон "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" в редакции 1995 г. допускал возможность расширения круга вопросов местного значения федеральными законами и законами субъектов РФ. Впрочем, и федеральные и региональные законодатели долгое время не обременяли себя вопросом, относится ли то или иное полномочие, возложенное на органы местного самоуправления, к переданным государственным полномочиям или к вопросам местного значения. В результате в законах применялись формулировки типа "органы местного самоуправления осуществляют...". О том, что речь идет о новом вопросе местного значения, можно было сделать вывод лишь по косвенным признакам - по отсутствию указания на финансирование исполнения соответствующего полномочия за счет средств государственного бюджета.
Общими направлениями решения данной проблемы являются:
а) установление возможности изменения перечня вопросов местного значения исключительно путем внесения изменений в комментируемый Федеральный закон;
б) формирование налоговой базы каждого из уровней власти за счет налоговых источников, содействие развитию которых может быть осуществлено в рамках деятельности органов соответствующего уровня власти;
в) пересмотр законодательства о льготах в целях:
изменения статуса льгот как одного из источников дохода в механизм поддержки лиц, социально слабозащищенных, повышения адресности льгот;
перевода льгот в преимущественно денежную форму;
однозначного установления, что льготы финансируются за счет бюджета того уровня публичной власти, органы которого издали акт о введении льгот;
г) расширение возможностей обеспечения решения вопросов местного значения не путем использования средств местного бюджета и иной муниципальной собственности, а путем создания условий для решения соответствующих вопросов через рыночные механизмы.
6. Конституцией РФ в ст. 12 установлено, что в РФ "признается и гарантируется местное самоуправление", что дает основания для вывода: наличие государственных гарантий местного самоуправления относится к основам конституционного строя РФ.
Государственные гарантии местного самоуправления можно разделить на три группы:
1) создающие условия для осуществления местного самоуправления;
2) направленные на недопущение или пресечение деятельности, препятствующей осуществлению местного самоуправления;
3) обеспечивающие право местного самоуправления защищать свои интересы.
К первой группе государственных гарантий относятся:
формирование законодательной базы о местном самоуправлении;
установление обязанности выплаты компенсации местному самоуправлению расходов, возникших в результате решений, принятых органами государственной власти;
разработка государственных образовательных стандартов и организация подготовки и повышения квалификации кадров муниципальных образований;
формирование совещательных органов при государственных должностных лицах по проблемам местного самоуправления;
разработка государственными органами и содействие разработке иными структурами методических материалов по порядку решения вопросов местного значения, реализации иных полномочий органами местного самоуправления.
Ко второй группе государственных гарантий относятся:
установление ответственности за неисполнение муниципальных правовых актов;
установление запрета на ограничение законных прав местного самоуправления;
возможность обращения в суд, а также в прокуратуру по вопросам незаконности решений и действий (бездействия) органов местного самоуправления (их должностных лиц);
установление права органов государственной власти на досрочное прекращение полномочий органов (должностных лиц) местного самоуправления, нарушающих законы;
установление, что в случае бездействия органов, обязанных принять решения, необходимые для осуществления местного самоуправления в определенные сроки (назначение муниципальных выборов, установление границ муниципальных образований, регистрация уставов муниципальных образований), соответствующее решение вправе принять иной орган власти.
К третьей группе государственных гарантий относятся:
право местного самоуправления на судебную защиту и защиту системой прокуратуры; право обжалования в суд решений и действий органов государственной власти и органов местного самоуправления, обращения в прокуратуру;
право населения муниципального образования на отзыв выборных лиц местного самоуправления.
7. Различные элементы местного самоуправления находятся во взаимосвязи друг с другом, образуя систему местного самоуправления в РФ. Термин "система местного самоуправления" не используется в Конституции РФ. Вместе тем использование данного термина представляется вполне уместным, поскольку понятие системы подразумевает, что ее элементы структурированы, находятся между собой в определенных упорядоченных связях и образуют в силу этого некоторую целостность.
Элементами системы местного самоуправления являются:
1) формы осуществления местного самоуправления непосредственно жителями муниципального образования:
муниципальные выборы,
местный референдум,
отзыв выборных лиц местного самоуправления,
голосование по выявлению мнения населения об отношении к изменению границ территорий, в которых осуществляется местное самоуправление,
сход жителей муниципального образования (в муниципальных образованиях с численностью избирателей, не превышающей 100 человек);
2) деятельность органов местного самоуправления:
выборных коллегиальных,
выборных единоличных (выборных должностных лиц местного самоуправления),
невыборных - сформированных (назначенных) выборными органами или в ином порядке, предусмотренном уставом муниципального образования;
3) инициативные формы участия жителей в местном самоуправлении (территориальное общественное самоуправление, клубы по интересам, связанным с решением вопросов местного значения, собрания граждан по месту жительства, народная правотворческая инициатива, участие в публичных слушаниях, обращения в органы местного самоуправления, обсуждение проблем, связанных с решением вопросов местного значения, в средствах массовой информации и т.п.);
4) деятельность муниципальных служащих.
В иерархии указанных элементов системы местного самоуправления основополагающим элементом являются формы прямого (непосредственного) осуществления населением местного самоуправления.
Второй группой в иерархии элементов системы местного самоуправления является деятельность органов местного самоуправления, для которых решения, принятые через формы прямого осуществления населением местного самоуправления, являются обязательными к исполнению и не могут быть ими отменены или изменены. В этой группе следует выделить представительный орган местного самоуправления, обязательный к созданию в соответствии с комментируемым Федеральным законом, главу муниципального образования и местную администрацию.
Третьей группой являются инициативные формы участия жителей в местном самоуправлении. Эта деятельность, на которую органы местного самоуправления обязаны реагировать, но вправе как принимать к исполнению предложения граждан, выдвинутые в инициативном порядке, так и отказаться от реализации тех или иных предложений по мотивам нецелесообразности.
Четвертую группу составляет деятельность муниципальных служащих, которая имеет целью обеспечение исполнения решений, принятых населением непосредственно, органами местного самоуправления, а также обеспечение гражданам условий для реализации инициативных форм участия в местном самоуправлении.
(2-е издание, дополненное)
под ред. В.И. Шкатуллы
"Юстицинформ", 2006